2. 人大信访制度的功能和目的，已由最初的联系群众，扩展到作为开展监督工作的重要内容。查阅历届全国人大常委会的工作报告，有关信访工作的总结性表述发生了如下变化：七届全国人大常委会一次会议上，信访工作是“纠正一些违法现象”的渠道；二次、三次、四次会议上，信访工作是放在“加强同人大代表和人民群众的联系”这一部分来作总结。在八届全国人大一次会议上，信访工作是作为“开展对法律实施的检查，改进监督工作”的一项措施来表述的，接着的二次、三次会议上，对信访工作的总结同于“加强同人民群众的联系”，四次会议上，提出了“通过信访工作……同时也为常委会的立法、监督工作提供了大量信息”。九届全国人大一次会议上，将“加强信访工作制度建设”放在“加强制度建设，促进常委会工作逐步规范化制度化”部分加以总结。同时，九届全国人大二次会议上，进一步提出了“办理人民群众的来信来访……也是国家权力机关接受群众监督的有效形式”。到了十届全国人大常委会，其工作报告都将信访工作放在“关于监督工作”这部分中加以表述。十届全国人大三次会议开始，包括第四、五次会议上，都进一步强调“要加强对来信来访的综合分析，把人民群众反映强烈的热点问题和带有普遍性的问题作为监督工作的重要内容”。由此，人大信访的功能定位也在发生着变化，最主要的就是人大不仅要把重视群众来信来访、做好信访工作视为联系人民群众、了解社情民意的重要渠道，而且要把其作为开展监督工作的重要内容。
　　
　　 四、完善与人大信访制度相关的法律、政策依据的几点建议
　　
　　 综上可知，从法律、政策依据上看，信访制度尚处于迈入法治国家的过渡阶段，并未真正成为法律层面的制度。为此，笔者有以下三点建议：
　　 一是健全法律体系，使信访制度法制化。关于这一点，有学者提出了三种模式：第一种，制定信访法，提高信访立法的层级和阶位，并进而效仿法院两审终审制，确定信访终结制，将其纳入法制化轨道。第二种，修改现行的国务院信访条例，通过加强信访机构的权力，扩大调整范围，全面规范我国信访工作。第三种，具体制度的改革，比如建立联席会议制度，处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件。
　　 笔者认为，在《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中，对新时期信访工作的目标任务，提出了“推进信访工作的制度化、规范化和法制化”。法制化，即是要有法律制度的支撑和配套。因此，由全国人大常委会适时制定信访法，明确信访机构的法定职权与地位，是法制化的必然趋势。鉴于国务院信访条例有其制定主体的局限性，若要通过修改这一行政法规实现调整范围扩大至人大、法院、检察院，已超出行政机关的职权范围，似有违立法法的规定，而单纯加强信访机构的权力，会使原本已经浓重化的信访权力的行政化运作更趋强化，不利于人大信访功能的体现和发挥。至于第三种，因其不具备体系化、制度化，所以只能作为补充手段，而非理想的模式。
　　 二是加强具有人大信访特色的程序性规定。比如：根据监督法的规定，人大信访是人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告议题的六个来源之一，此即明确了人大信访制度在常委会履行监督职责中的重要作用。但这一重要作用却缺乏程序性和制度性的配套规定，尤其是在地方立法层面上。由此，这一缺陷在事实上阻碍了人大信访在常委会履行监督职能中的作用的发挥。又比如：与程序相关的“组织听证”、“调查权”、“建议权”等，它们启动的条件、需要经过的法定程序以及具备何种效力等问题，在现有的法律、法规中都缺乏明确规定，这些不足之处，需要立法予以加强。
　　 三是明确人大信访的功能定位，使其于法有据，减少多样性，突出重点。实践中，人大信访工作的功能定位具有多样性，包含了密切联系群众、监督“一府两院”、化解社会矛盾、反映社情民意、维护社会稳定、给予权利救济等等。但这些功能定位中，有明确法律依据的，主要还是密切联系群众和监督“一府两院”。这在宪法、地方组织法、监督法以及前述的关于历届中央文件及全国人大常委会工作报告中有关信访工作的表述评价中可有证明。与此同时，从机构的职能设置与权力配套上看，信访机构并不具有行政、司法的职能和权力，也没有独立处理问题的权限，甚至也不是单独序列的国家机构，因而，赋予其过多的功能定位，只能带来“责重权轻”“不堪重负”的结果，不但错误地抬高了百姓的预期值，而且使这一制度的良好运行缺乏可行性保障，最终导致工作机制低效，国家公信力受损。因此，人大信访作为常委会履行职责的重要途径，其功能定位应主要体现在“密切联系群众”和“监督人民政府、人民法院和人民检察院”上。
　　
　　 注释：
　　 [1]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版。
　　 [2]《中央人民政府法令汇编》，人民出版社1953年版。
　　 [3]邹伯钧：《邓小平信访观探微》，载《当代秘书》2001年第10期。
　　 [4][5][6][7][8][9][10][11]刁杰成著：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第101、173、191、228、257、234、270、319页。
　　 [12]狄济洪：《联系群众 反映民意——全国人大信访工作回顾》。
　　

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