在这样的背景下，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（以下简称中发〔2007〕5号文件）。中发〔2007〕5号文件提出，要构建党委统一领导的信访工作大格局，“各级人大、政协、法院、检察院以及工会、共青团、妇联等人民团体”要在坚持党委的统一领导下，“切实抓好各自职责范围内的信访工作” 。这份文件是新中国成立以来，中共中央第一次专门部署信访工作的纲领性文件，为今后整个国家的信访工作指明了方向。
　　 2007年8月，为贯彻落实中发〔2007〕5号文件，全国人大常委会办公厅制定了《关于加强同省级人大信访工作联系的办法（试行）》（以下简称《试行办法》）。《试行办法》对申诉类、求决类、建议类、控检类信访件与异常信访、群体性来访的处理办法分别作了规范，并要求会同省级人大信访部门共同完成有关重要的综合分析和调查研究任务，从而为全国人大常委会开展立法和监督工作提供信息。此外，《试行办法》还规定全国人大常委会办公厅每年召开一次信访工作座谈会，交流人大信访工作经验，促进各级人大机关信访工作。
　　
　　 三、关于人大信访制度主要法律、政策依据的评价
　　
　　 （一）关于现有法律、法规依据的评价
　　 1.有关人大信访制度的法律体系尚未形成。信访制度作为我国一项重要的政治参与机制，从立法阶位上看，目前直接的法律依据只有国务院信访条例和地方性法规，这与其在社会生活中的重要性不相适应。同时，鉴于人大信访制度的职责主体是人大及其常委会，作为国家权力机关，其制度依据尽管可在宪法、地方组织法、监督法中找寻，但系统的制度体系并未建立，这与其所担负的监督“一府两院”的职责也不相适应。
　　 2.具有人大信访特色的程序性规定缺乏。尽管国务院信访条例不论是在章节的设置上，还是具体内容的规定上，都不乏程序性的规定，但其调整范围局限于行政机关，对人大信访的规定涉及甚少，因而，具有人大信访特色的程序性规定明显缺乏。同时，地方性法规多以国务院信访条例为制定依据，尽管调整范围等实体性规定有所不同，但在程序上的规定，趋同性较明显，主要还是对登记、转送、交办的时间期限，听证、复查、复核环节的规定，没有针对人大信访特色的程序性规定。
　　 3.人大信访机构的设立缺乏法律依据，法律地位也比较模糊，信访机构缺乏独立性和权威性。宪法第二十七条、第四十一条是信访制度的法律依据，但信访机构没有宪法依据。如果说，行政信访机构设立的法律依据是国务院信访条例，司法信访机构设立的依据是《最高人民法院信访处接待来访工作细则》（1980年6月20日发布）和《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》（1986年12月10日发布）的话，人大信访机构的设立依据还不明确，法律地位也比较模糊。
　　 不但如此，从我国宪法有关“国家机构”的规定来看，信访机构不是单独序列的国家机构。国务院信访条例第六条明确的是“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构”，它把信访部门定位为国家行政机构的工作机构；人大信访机构目前也多是常委会办公厅（室）下设的一个机构。这一非独立的机构设置，也带来了该机构权威性不足的问题。
　　 按照信访条例的制度设计，信访机构并没有独立处理问题的权限，只能承担“上传下转”的程序性功能。没有行政权力的依托，其权威性约束力自然差很多。各地的地方性法规亦如此。它们大都以信访条例为上位法依据，尽管不少省、自治区、直辖市在具体条款上单列了人大及其常委会的受理信访事项范围，但在信访机构的处理权限上，依旧没有创新和突破，尤其是没有明确人大信访作为人大监督“一府两院”的法定途径的定位、内容及应具有的效力。由此，人大的信访机构，也不具有权威性。
　　 4.行政主导和权力本位倾向明显。从国务院信访条例看，该条例的制定主体以及该条例事实上成为其他国家机构制定信访法规的依据和范本这一事实，表明了行政主导的倾向，行政化管理的痕迹明显。与此同时，从内容上看，保护信访人权利的条款较少而有关信访人义务的规定较多，行政权力本位和信访人的义务本位倾向也很明显。
　　 5. 信访事项的提出范围过于空泛。国务院信访条例第十四条规定的信访事项提出范围很宽泛，在现实生活中往往会出现“什么都管，什么都管不了，什么都不能不管理，什么也都可以不管”的随意性。地方性法规的制定中，虽有不少省、自治区、直辖市在受理事项上根据不同的国家机关性质及职能做了细化和列举，但在人大及其常委会受理的范围上，并不一致。比如：《重庆市信访条例》第二十四条中列举的受理事项范围，第（四）项对“一府两院”的工作监督只限于“建议和意见”，并未包括“申诉”，第（六）项的“申诉”仅指针对人员的“违法失职行为”。而在《湖北省信访条例》第二十条的规定中，人大及其常委会受理的事项包括第（四）项列举的“对行政机关、审判机关、检察机关遵守执行宪法、法律、法规情况的意见、建议、申诉”，这一表述不仅包括了“申诉”，而且“申诉”并不局限于“人员的违法失职行为”。由此可见，在全国没有统一立法的情况下，各地有关“受理范围”的认识并不一致。这在事实上也造成了信访事项提出范围的空泛。 
（二）有关政策、文件的评价
　　 从历届中央、全国人大文件有关信访工作的内容变化中，笔者对人大信访功能与定位的形成以下两点认识：
　　 1.人大信访的特有功能和定位，是在党政信访工作的成熟与发展过程中逐步得到确立和重视的。综观前述八个时期的信访工作，（1）“初创阶段”中，《关于处理人民来信和接待人民来访工作的决定》和《关于处理人民意见的试行办法》有着重要的影响力，但前者明确的是人民政府的信访工作制度框架，后者明确的是“各级政协委员会”的信访工作职能。人大及其常委会的信访工作，仅在后一文件中明确为“参照”。由此可见，此时的人大，并未作为信访工作的主体。（2）“初步完善阶段”中，国务院《关于处理人民来信和接待人民来访工作的指示》明确了“各级国家机关都必须有一位领导同志亲自掌管本机关的信访工作”，由此，人大也被纳入其中。但是，行政主导及领导负责制的特点，已然显现。（3）“发展阶段”中，中共中央、国务院联名下发的《关于加强人民来信来访工作的通知》，将信访工作提升到“党政机关的工作”，在强化党政系统信访工作的同时，并未突出人大在信访工作中的地位和作用。（4）“文革时期的信访工作”，难有秩序可言。但在“文革”之后，20世纪80年代初的“信访工作秩序的恢复阶段”中，由中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅共同起草的《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》，重新恢复了“全国人大常委会办公厅接待室”的设置，明确了人大信访工作的机构与职责。（5）“信访工作稳定时期”，中共中央和国务院联名下发了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，第一次明确提出了“依法办信访”的原则，尽管仍停留在“党政”系统，但将信访工作纳入法治建设中，这一意义深远。之后，在1986年召开的全国信访工作座谈会上，就这一原则进行了深入研讨，进而对人大常委会的信访工作给予了“它是实施法律监督的一项重要的日常工作”的定位。（6）“信访工作的成熟阶段”，在七届全国人大常委会工作要点中，明确了各级人大信访的受理范围，也明确了人大及其常委会是受理信访的主体。到了1990年12月，通过召开首次全国人大系统信访工作会议，明确了人大信访工作的指导思想，也加强了人大系统之间全国与地方的联系。这一时期，人大信访的地位不但得到进一步确认，而且得到加强。（7）“新时期下的信访工作”，对人大信访而言，可引用吴邦国委员长的讲话：“人大信访工作已是人大依法行使监督权的一项基础性工作。”此时，与人大常委会的监督权相联系，使人大信访工作作为监督“一府两院”的重要手段，已成为人大信访特有的功能和定位。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）