但是尽管市场结构已经从国有商业银行的寡头垄断过渡到了多家中外银行相互竞争。但是，新的商业银行的产权结构仍然是国有资本绝对控股，政府也并不放弃对国有银行最终的控制权。而只有政府放弃国有银行的控制权，银行治理和管理才能得到根本性的改善，政府对银行的干预才能真正消除。我国规定单一一家外资机构股份不能超过我国银行资本的20%，总的外资股份不能超过25%。国有银行的股份制改革中的产权改革仍处于初级阶段。引入战略投资者和上市的主要目的还是增加资本金、与外资银行在风险管理、业务开展方面进行合作。可见，政府控制国有银行的收益仍然超过了其成本，银行作为准财政资金来源对于政府仍然具有难以抗拒的“魅力”。正是基于这样的判断，本文认为国有银行的股份制改革还不彻底，不良贷款产生的制度基础依然存在。

四、银行的市场化改革

尽管政府短期内不愿意放弃国有银行的控制权，但是政府干预银行的成本却越来越高，既损害了经济效率也有可能影响经济稳定。所以，在不放弃控制权的前提下对国有银行进行市场化方向的改革则是应有之义。银行的市场化改革主要包括利率市场化、允许银行自主决定贷款数量和方向以及减少政府干预。

以往我国对存贷款利率实行严格管制，存贷款利率的水平都偏低。在国有银行绝大部分贷款流向国有企业的格局下，较低的贷款利率实际上是对国有企业的隐性补贴。而银行由于合理的、固定的存贷利率差可以获得稳定的利润[7]。由于我国居民的储蓄率很高而且金融市场相对落后，有吸引力的金融工具种类和数量均不足，所以居民只能将钱存在以国有信用为后盾的国有银行里。在资本市场逐步发展以及按照“抓大放小”的思路进行的国企改革取得了预期效果后，优质的国有企业更倾向通过上市发行股票融资而不是选择银行贷款。近些年一直面临着流动性过剩困扰的国有银行不得不寻求新的贷款对象，而固定的贷款利率无法根据贷款对象的风险而灵活调整。因此，银行和企业都要求放开利率。而首先放开贷款利率、管住存款利率则能提高国有银行的利润。“贷款利率管下限、存款利率管上限”的利率市场化指导目标确保了最小的存贷款利率差，确保了银行的利润。

2004年10月中国人民银行取消了人民币贷款利率上限，然而国有银行的贷款定价行为并没有发生显著的变化。表一列出了从2004年1季度到2006年1季度不同利率水平的贷款数量分布情况。其中，BI代表人民银行规定的基准利率。很明显，国有银行的绝大部分贷款的利率水平位于基准利率的0.9倍到1.3倍的狭窄区间内。这一方面是由于近些年银行体系内流动性过剩造成了银行在贷款方面的激烈竞争；另一方面是由于银行缺乏风险管理技术而将贷款集中在少数大型国有企业（详见下面的分析）。由此可见，利率改革的初期效果并不明显，利率改革成功需要其他方面的配套改革的成功。

表1         国有银行贷款利率的分布比率