清代中央地方关系的基本特点是以明代为基础而作进一步的改进。明代后期发展起来的总督、巡抚制度，介于地方政府与中央官员之间，到清代更发展为督、抚分寄制的中央集权。一方面，督抚的辖区逐渐调整到与省的范围相一致，总督或巡抚成为地方最高一级政府的长官。另一方面，督抚又佩带钦差式的关防，代表朝廷监临地方。其权力是皇帝所分寄，故直接向皇帝负责，一般不受中央各部院指挥。
　　这样一来，省级行政区划在明清两代之间没有实质性的变化，但政府层级却有较大差别。在明代以前，一级政区对应一级政府，但在清代却不同。三级政区（省-府-县）却对应五级政府（督、抚-藩、臬-道员-知府-知县）。由下而上的公文要层层呈递，由上而下的指示要层层下达，不准越级，严密控制。
　　民国建立，虽然使二千余年的皇帝专制制度废于一旦，但中央集权的趋势并没有根本的改变。民国初年，地方行政制度有重大变化，废府（州、厅）存县，同时在省与县之间设正式政区——道。北洋军阀政府虽欲集权于中央，但其时势有未能。南京国民政府时期，中央集权制又重新得到恢复，地方政府一时成为省县两级制，回到秦代的面貌。但两级制实行起来有明显的困难。三十年代国民党政府开始剿共时，采取了一种新型的地方政府形态，即在省以下设一派出机构，称为专员公署，以之管理部分县的行政事务，克服了一省管理数十县，幅度过大的弊端。
　　6、新中国成立以来中央地方关系的变迁
　　中央政府对于中央集权与地方分权关系的调节，一方面是从国民经济发展的需要出发，另一方面，则取决于党政关系和政治形势的发展。但在改革开放以前，后者的作用一直居于主要方面。[13]改革开放后，随着“发展是硬道理”的思想越来越深入人心，这种调节就主要取决于国民经济发展的现实要求，从而使中央地方关系的调节逐步走上良性的循环。
　　（1）初创时期（1949—1951）。建国初，中央政府的形式尚未成型。中央人民政府委员会，具有国家权力机关和国家行政机关双重性质。地方行政建制，也尚未成形。既在省以上设立大行政区，又在县与乡之间加上区一级政府。
　　（2）规范时期（1952—1955）。在经济恢复时期以后，规范化的意识开始出现。大行政区人民政府或军政委员会先改为行政委员会，后来连这一机构也取消了。第一部宪法和地方政府组织法正式颁布实行，设立国家主席作为国家元首，设立最高权力机关——全国人民代表大会，国务院成为国家最高行政机关，中央地方关系明显趋向于中央集权。
　　（3）放权时期（1956—1959）。在中央高度集权的体制下，形成条条专政，从而限制了地方，管死了企业。[14]1956年毛泽东发表《论十大关系》，倾向于向地方适当放权，强调发挥中央和地方两个积极性。中央企事业单位从1957年的9300多个骤减至第二年的1200多个，下放了88%。
　　（4）集权时期（1959—1961）。 由于权力下放过猛、过多、过散，中央政府对地方失控，全国的经济与社会发展陷入无序状态。为了扭转这种混乱局面，中央在59年上半年，开始调整，收权。加上“大跃进”运动的彻底失败，国民经济处于困难时期，十分需要全国统一协调，因此从上世纪六十年代起，中央进行大收权。中共中央首先决定在全国范围内重新建立六个中央局，作为党中央的派出机构，加强对各省市自治区党委的领导。党中央规定这次收权的原则是“大权独揽，小权分散”。钟摆又摆回到中央高度集权状况。
　　（5）党政不分时期（1961—1965）。上世纪五十年代末的纵向放权是将一部分属于中央政府及其所辖部门的权力下放给地方，而60年代前期的纵向收权并不是将权力收归中央政府及其所属部门，而是收归党的系统。这是政治与行政体制在50年代后期进行纵向行政放权的同时，开始进行横向政治集权、建立党政不分体制的必然结果。而且各大区在设立党的中央局后，并未相应设立同级政府派出机构，在这一级，党政完全一体。1964年，毛泽东提出，在一切部门中都必须实行党委领导的制度。从此各政府部门和企事业单位的行政事务管理权，均由本部门本单位的党组或党委统揽。中央与地方、地方与地方之间的政府行政关系完全被党内的组织关系所取代，中央集权的实质就是党中央集权。再进一步变成党中央主席集权。

      （6）失范时期（1966-1976）。文化革命开始以前，毛泽东就已再次提出权力下放问题。1969年，他指示把鞍山钢铁公司下放给辽宁省。1970年底，又提出两个积极性的观点。这一时期，国家行政的运转处于极不正常的状态。文化大革命使国家的政治与行政体制严重瘫痪，党中央虽高度集权，但是地方却处于无政府状态，国民经济也因此面临严重危机。为了使经济形势好转，不能不采取下放权力的措施。从1970年起在“打倒条条专政”的口号下，又进行了一次并不成功的大规模权力“下放──回收”的循环。1970年中央各民用部门的企事业单位由1965年的一万有余下降到五百多个。但是过快的大规模的权力下放，使经济生活陷入混乱，出现了与五十年代末同样的弊病。1971年“九·一三事件”以后，中央逐步收回了大军区对省、市、自治区实行一元化领导的权力，1973年，邓小平恢复工作后，又有计划地收回了一些不应下放的管理权，加强国家对经济生活的集中统一领导。
　　（7）调整时期（1977—1979）。文化大革命结束后，为了扭转经济上的混乱局面，从1977年开始，进一步调整中央与地方的财政关系。首先，加强了铁路、邮电、民航等部门的集中统一领导。其次调整了一部分工业企业的隶属关系。把在文化革命中下放的一批大型骨干企业陆续上收；虽然邓小平对毛泽东在文化大革命时期的理论、路线、方针、政策作了根本性的调整，但在中央地方关系方面，他基本上继承了毛泽东向地方下放权力的思想。
　　（8）改革时期（1980-至今）。对中央与地方及地方与地方的政府间关系进行了较大的调整：1982年新宪法和地方人大与政府组织法，以列举的方式，规定了中央与省级政府之间，各级地方政府之间的职权范围；改革过去的一级立法体制，明确规定我国的两级立法体制，扩大了省市自治区国家权力机关的立法权；1980年推出了“划分收支、分级包干”的财政管理体制；扩大城市政府经济管理权限，由中央部属和省属的企业原则上都下放给所在城市管理。[15]另外通过地市合并，市管县的改革，扩大城市的行政管理范围，对某些中心城市实行计划单列，扩大中心城市的经济管理权。这一时期还有一个重要的根本性的变化值得注意，那就是地方性法规被赋于冲破现行法律政策体制藩篱的功能，一旦地方政府的政策选择对于该地方的发展有决定性作用时，地方分权的意义就不在局限于行政性分权的范畴，而进入政治性分权的领域。而根据过去的原则，制定地方法规应以“和国家宪法、法律、政策、法令不抵触”为前提，因此这一重大变革带有根本性的意义。[16]这一时期的改革总体上有利经济发展。但新体制的全面确立跟不上经济的发展，加上政企关系一直没有理顺，结果在中央向企业和地方放权以后，出现了地方势力扩大，中央权力缩小，权威流失的现象。中央因控制资源有限，对社会的宏观调控能力削弱。中央地方关系走入一个误区。为了摆脱这一局面，中央决心在推动市场经济的基础上，从根本上改变调节中央与地方关系的模式，在分税制的基础上确立新型的中央与地方关系。从1994年起，政府间关系出现了全面再造时期。1995年确立了社会主义市场经济的方向，市场经济开始成为调节国民经济发展的杠杆，并直接影响中央地方关系。此后，中央又加强了宏观调控的力度，尤其在金融方面，采取了严格的集权措施。但是在市场经济条件下如何处理中央地方关系，目前还是处于摸索过程中。改革开放以来，随着经济体制转型的发动与深入，中央与地方关系的调整不再是简单的收权与放权，而是呈现出多样化的特征。根据笔者对相关文献的梳理，改革开放后中央与地方关系调整的线索主要有两条，即财税体制改革和政府机构改革，前者涉及到中央与地方的财力格局，而后者则关系到中央与地方的事权结构。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_广州毕业论文代笔_广州职称论文代发_广州论文网）