合一型党政关系的形成是民主革命这一特定历史条件下的产物。随着中国革命的胜利和新中国的建立，这一成功的有效性经验形成了巨大的制度惯性，新中国成立后被继续采用并不断强化。用历史的眼光看，建国初期合一型党
合一型党政关系的形成是民主革命这一特定历史条件下的产物。随着中国革命的胜利和新中国的建立，这一成功的有效性经验形成了巨大的制度惯性，新中国成立后被继续采用并不断强化。用历史的眼光看，建国初期合一型党政关系的形成在当时是必须的选择。在相当长一段时期，已经成为执政党的中国共产党仍然以革命党的思维方式来治理国家，这一理念投射到国家建设方面，国家治理的重心是维护和巩固政权，防止一切可能出现的政权威胁；在对外政策上，则是强调防止外部的战争危险。只不过，在实现了高效率治理国家的同时，合一型党政关系的不适应性随着经济发展的现实需要而逐步凸现。从根本上说，政党是政治层面的主体，它的组织方式是以政治革命和政治发展的需要为宗旨的，这一组织方式并不完全适用于经济和社会领域。如果说，以党代政与经济和社会建设之间的内在张力在应对危机的状态下还不明显的话，一旦国家治理的核心目标发生导向性的变化，国家治理过程中面临的经济社会事务的日益复杂化和专业化，以政治存在为核心价值的政党就越来越难以适应新的要求。
改革开放以来，以经济建设为中心目标的确定标志着国家治理的核心目标由继续革命向经济发展转变。与之相适应，高度合一型的政党关系也进入调整和转变时期。1980年8月18日，邓小平在政治局扩大会议上，发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话，对合一型党政关系提出了否定性的评价，明确提出要“着手解决党政不分、以党代政的问题”。在他看来，高度合一的党政关系造成了权力过分集中的现象，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。在这篇讲话中，他还敏锐地意识到，改革开放实质上蕴涵了中国共产党由革命党向执政党的转变，这一转变同时又意味着国家治理核心目标的转变。他因而提出，党已经成为“全国的执政党”，“党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”。③（ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321、328-329；321页。）
在否定合一型党政关系的基础上，邓小平提出的调整设想是，“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”③。这一设想，与毛泽东曾经提出的“各中央局主要负责同志必须亲自抓财政金融经济工作”（胡绳主编：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版，第279页。）的观点明显有着巨大的区别，实际上标志着合一型党政关系向嵌入型党政关系转变的起点。
回顾和反思合一型党政关系形成和变迁的历史轨迹，可以得出一条基本的经验性抽象，那就是对于党政关系的判断应该放在特定的历史条件下加以考量。在革命党时期和以革命党理念治理国家的建国初期，以高度一元化为特征的合一型党政关系的形成是合乎历史逻辑的。事实上，它为新生政权的巩固提供了强有力的政治支持，也为国家的初步现代化奠定了必要的物质基础和制度基础。当然，合一型党政关系的弊端也是显而易见的，除不可避免地导致了权力的过度集中外，在国家治理方面也因功能界限的模糊而造成了国家治理的低效率，因而在改革开放后被逐步变革也是必然的结果。
二、从合一型到嵌入型党政关系：改革开放以来国家治理的逻辑变化
与合一型党政关系受到公开而明确的确认不同的是，嵌入型党政关系的形成是一个内在嬗变的渐进式过程。在某种程度上，这一过程发端于改革开放初期的邓小平“8•18讲话”，到今天仍然处于逐步变革和不断完善的动态变迁之中，是中国特色的国家治理的最为重要的有机构成之一。
改革开放后中国的党政关系的调整以适应经济发展需要为初始动力，核心目标是为改革开放提供强有力的政治领导和制度保障。但必须强调的是，邓小平关于合一型党政关系的改革设想并不是单纯地为了实现“党政分开”。这不仅因为党的十三大后中国在政治体制改革中不再谈及党政分开问题，也在于客观上“党政分开”在一度的大范围讨论中被异化，甚至被推导出执政党应退出对国家事务的管理的结论，这在中国的政治现实中当然是不能被接受的。因此，或许更加合乎事实的是，邓小平并没有将党和国家体制的根本弊端归咎于没有实行“党政分开”，他的矛头针对的是当时存在的“党政不分、以党代政”的现象。事实上，在这篇讲话中，邓小平还专门强调，“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可设想的，那就只会四分五裂，一事无成”。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第341-342页。）这表明，邓小平主张的是在保证党的领导前提下党务部门和政务部门在功能上的适度区分，根本目标是发挥政府在国家治理中的作用，不是党与政府之间构成竞争性的权力主体关系，更不是党不再介入国家治理。
中国的党政关系不是对等的权力主体之间的关系问题，而是党在国家治理格局中对政府权力的安排和规范方式问题，党在这一关系中处于绝对的主导地位。因此，党政关系的调整首先是党的治理理念和领导方式的调整。改革开放以后，中国共产党开始着眼于经济建设和对外开放而突出强调了政府在国家治理中的基本主体地位，党在国家治理中的角色定位随之进行了新的调整，合一型党政关系开始向嵌入型党政关系方向转变。
嵌入型党政关系是与合一型党政关系既有区别又有联系的党政关系新模式。这一关系的核心是党不再直接替代政府的行政职责，而是主要通过制度性嵌入，功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等方式介入国家治理过程。所谓制度性嵌入，是指在国家制度层面的规范中，明确规定党拥有决定国家建设方针、主导基本社会制度、部署国家发展战略等一系列国家治理的最高权力。从改革开放决策的制订到科学发展观的提出，从经济建设中心的确立到转变经济发展方式，所有重大的经济和社会发展决策都是首先以党的文件形式决定的，政府必须无条件地加以贯彻落实；功能性嵌入是指党在不直接介入政府内部事务的同时，仍然承担着重要的政府性治理功能，尤其是政府内部的党组织仍然是实质上的决策者，政府公务人员中的党员、尤其是党员干部更以双重身份承担着管理经济、社会事务的具体执行功能；主体性嵌入则指包括政府机构、国有企业和事业单位在内的所有公共部门都必须设立不同层级的党组织，这些党组织虽然并不直接干涉行政事务，但仍扮演着把关者和监督者等主体性角色；过程性介入是指政府运作的全过程都贯穿着党的存在，防止政府过程偏离党的预期方向。通过各种不同形式的嵌入，执政党既从制度上保障了政府在行政过程中的相对自主权力，又能有效防止政府权力在运行过程中偏离党的执政理念和国家治理目标。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）
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