作者简介：
刘 杰，上海社会科学院当代中国政治研究中心主任、研究员、博士生导师 （上海 200020）
当代中国的基本特征之一是中国共产党拥有合法的创制性地位，在国家治理中扮演着制度设计者和实践领导者角色。这一特征决定了中国在治理理念和制度形态上与其他国家的根本区别，也使中国的党政关系必然呈现出典型的两位一体特征。在这一关系构成中，党与政府之间不是分立的权力形态，而是二者间处于高度重合的相互依存状态，执政党通过政府来实现自己的国家治理目标，政府则通过对国家的治理行为来不断巩固执政党的地位，成为执政党理念和价值的具体执行者。当然，在半个多世纪的国家治理进程中，两位一体的党政关系态势也内在地发生着适应性变革。改革开放以前，两位一体的实质是党政合一，党及其各级组织和机构直接代替政府行使行政权力，政府只不过是革命目标下的一种工具性存在；改革开放以来，党政关系逐步变革为嵌入式的融合形态，党不再直接介入政府事务，对政府的领导也逐步转变为以总揽全局和协调关系为主要方式。在国家治理的实践过程中，政府逐步成为基本主体。两位一体党政关系的内在变革，也内在地蕴涵着国家治理逻辑的相应变化。高度集中统一的国家治理方式逐步向公开化、民主化、法制化和科学化方向发展，国家建设随之显露出空前的活力和效力。近三十年中国的高速成长，在很大程度上也即寓于这一党政关系变迁所蕴涵的国家治理逻辑变革的逻辑之中。
一、合一型党政关系的缘起与变迁：历史过程的经验抽象
在一般意义上，党政关系的实质是执政党与政府之间的互动相关性问题，亦即执政党在国家治理过程中行使执政权力的角色定位和组织方式问题；对于中国而言，则是中国共产党以何种方式和路径处理党与政府之间的相互关系，实现对国家的有效治理的问题。广义上的党政关系包涵执政党与立法、行政和司法机构之间的相互关系，狭义上的党政关系则具体指拥有执政权力的执政党与拥有行政权力的政府之间的相互关系。无论在广义还是狭义上，党政关系涉及的都是执政党如何有效治理国家的问题。进一步说，党政关系的协调性和适应性是一个政党执政能力的直接体现，尤其在中国的社会制度下，党政关系更具有特殊的国家治理意义，决定着国家治理的模式导向和制度框架。在政治实践的层面上，当代中国的党政关系以中国共产党确立执政地位为逻辑起点。在建国初期的30年中，这一关系体现出高度的重合性，党和政府几乎完全合二为一，改革开放三十多年以来，党政关系经过长期的渐进式调整，开始呈现出新的嵌入式特征。一种以党的政治领导为前提，党的各级组织与政府各层级之间在职能上有所分工、各司其职但相互协调的关系格局走向成熟。与之相适应，中国的国家治理也随之呈现出新的价值取向和创新活力。
革命党时期，中国共产党是既存国家制度的挑战者和新型国家治理理念的倡导者，体制外政党的政治身份决定了它必须整合所有可能的军事、政治、经济和社会资源，与当时强大的国民党政府相抗衡。这一基本的事实投射到当时还相对有限（这里的“相对有限的党政关系”主要指各时期中共在各根据地进行的政权建设的初步实践。这些实践一方面为建国后党政关系的形成奠定了基础，但同时受当时各方面条件的限制， 根据地时期的党政关系的一些探索在后来并没有继续下去。）的党政关系上，党与政府之间两位一体的共生共融关系成为必然的选择。在这一关系中，政府必须高度服从革命党的政治目标，为民主革命这一最高要求提供全方位的政治支持。而且，由于民主革命的最终成功，这一制度性的理念成为惯性的制度路径，在新中国的党政关系中被长期移植并不断强化，最终形成了以高度集中为典型特征的合一型党政关系。
必须引起注意的是，在革命党时期的合一型党政关系中，党在对政府实行一元化领导的同时，在政府内部的体制构成中则进行了相对开放的结构性探索，这就是在政府内部并不刻意强调中共党员的绝对控制地位。在延安时期，一度在政府构成上采取了“三三制”的作法，亦即在政府组成中，共产党员占1/3，非党的左派进步分子占1/3，中间派占1/3（毛泽东：《抗日根据地的政权问题》，载《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第743页。）。这一体制在表象上似乎与合一型党政关系相矛盾，但实质上蕴涵的是另一条国家治理逻辑，这就是最大限度地争取执政资源，将尽可能多的政治力量吸纳到以中共为核心的执政体系之中。在这两条并行的国家治理逻辑中，合一型党政关系是核心逻辑，从根本上确保了中国共产党对国家治理的绝对领导；以“三三制”为典型表现的政党关系则是党政关系的合理延伸，一方面有助于争取更多的政治支持，另一方面又通过党对政府的一元化领导而保证了政府不会有失控之虞。
建国初期，中国一度在党政关系方面延续了延安时期的作法，努力通过吸纳各方面人士参与政府来尽快实现国民经济的恢复和初步增长。为此，政府成员的多元构成脉络基本得到了长期保持。在共和国的第一届中央政府构成中，党外人士在国家副主席6人中占3名，56名政府委员中占27名，4名副总理中占2名，15名政务委员中占9名，34个部级单位中占14名（任涛等主编：《新编中国统一战线基本教程》，华文出版社1995年版，第367-368页。）。只不过，随着执政地位的巩固和政府职能的不断扩大，非执政党成员在政府构成中的比例和作用逐步有所削弱。
20世纪50年代中期以后，随着政权的稳定和国家建设的启动，以一元化为特征的合一型党政关系开始形成。1956年，中共召开八大，认为当时国内的主要矛盾“已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾”，“党和全国人民的当前的主要任务，就是要集中力量来解决这个矛盾，把我国尽快地从落后的农业国变为先进的工业国”（胡绳主编：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版，第334页。）。国家经济建设成为中国共产党的主要任务，决定了党政关系的必然变革，要求更强的权力集中体制和更高的领导效率。以此为起点，各级党委和党的组织工作重心开始转到经济建设领域，合一型党政关系逐步形成并固化为国家治理模式。
合一型党政关系的实质，是党以治理主体的方式直接介入国家治理过程，党和政府构成合二为一的高度融合关系，党在国家治理过程中既是决策者又是执行者，政府在很大程度上只不过是党治理国家的象征性的制度符号，本身完全不具备治理功能，政府机构执行的是党的政策措施，而且这样的执行也是在机构党组织的领导下进行的。按照1958年中共中央一份通知的规定，“大政方针在政治局，具体部署在书记处”。“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和决策属政府机构及其党组。”（夏禹龙、顾肖荣主编：《20年来中国政治体制改革和民主法制建设》，重庆出版社1999年版，第265页。）合一型党政关系具有两个基本的特质：一是党政不分，党既是国家基本路线、方针和政策的制定者，又是具体的执行者、监督者和行动者，党的各级领导人既是党内事务的最高决策者，又是实质上的政府领导人；二是以党代政，即使政府内部事务的决策、乃至国有企事业单位的具体管理和经营行为也由各机构党组织包办代替，政府的功能和职责被彻底虚化，同时执政党的政治领导功能也难以有效发挥，政治理想不仅难以得到更好的实现，反而因国家治理逻辑的不够清晰而受到限制。在此意义上，文化大革命期间的政治无序局面即是因权力边界不清而导致的后果。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）
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关于研究中国特色社会主义与人类文明发展道路关系的思考
来源：网络(转载) 作者：刘杰 发表于：2012-01-09 16:30 点击：次
【关健词】党政关系； 国家治理； 内在逻辑
在中国的党政关系中，作为执政党的中国共产党处于当然的领导地位，政府接受执政党的领导，成为党在公共事务领域的决策执行者，政府的核心价值、体制构成、组织方式和运行机制也取决于执政党的制度性安排。新中国成立以来，党政关系经历了一个从合一型向嵌入型转变的漫长
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