【作者简介】 潘祥辉，浙江传媒学院新闻系副教授、传媒与社会研究所所长，浙江省之江青年社科学者，主要从事中国媒介社会学、媒介制度分析研究。
　　
　　医疗、教育与传媒行业与我们的生活息息相关。从中国的社会组织分类来看，文教科卫等领域是典型的“事业单位”。按照1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位主要是指为促进社会进步、丰富人民文化生活、增进社会福利等提供公共服务的社会组织。不过目前这些为增进社会福利的社会组织却正在成为“人民公敌”，择校难、上学难、看病难、看病贵等获取公共信息和公共服务难的问题始终困挠着民众。当我们看到中国人均输液八瓶，抗生素使用全球第一，择校费、借读费居高不下、高校批发文凭、媒体与房产商合伙哄抬房价忽悠百姓、医生拿红包、老师拿红包、记者也拿红包等等这些新闻时，我们不得不思考：为什么本当提供公共服务的医院、学校还有媒体，变成了唯利是图且不负责任的商业机构？为什么这些良心行业不约而同地缺乏了良心？这些问题仅仅是医生、教师或者记者缺乏“道德的血液”还是有着更为深层的原因？这三个行业呈现出的问题是否又有着共同的制度根源？回答这些问题需要我们引入一种历史的、比较的制度分析的视野。
　　一、穷则思变：从事业向产业的过渡
　　
　　文教科卫等具有很强的共性，不仅表现在他们的事业属性，也表现在他们的管理模式与转型方式上。从行业性质来看，医疗、教育与传媒业在传统的计划经济体制下都是提供公共服务的事业部门。它们具有以下几个特征：
　　第一，由政府部门主办并主管。学习苏联体制，我国对社会公共事务的管理采用“政府办事业、政府养事业、政府管事业”的方式。在传统的体制下，政府是医院、学校和媒体唯一的所有者和经营者，产权结构单一，权责关系明确。医院、学校和媒体单位是政府权力的延伸，承担了政府管理社会的职能。1949年后，国家通过取缔私人资本和国有化，把几乎所有的大中小学校都变成了公办学校、所有的医院都变成了公立医院、所有的媒体都改造成了国有媒体。以医院为例，我们可从各个时期不同所有制机构的就业人数来看医疗所有制结构的变化。
　　再以报纸为例，1950年全国各类报纸有382种，其中尚有私营报纸58家，1951年全国报纸增至475种，而私营报纸减为25种，1952年底完成了报纸的公私合营。到1954年10月，全国报纸248种，全部都变成了国营报纸[1]。教育行业也是如此。1952年9月，教育部按照中共中央指示，逐步将全国私立中小学改为公立。当时全国有私立中等学校1412所，教职工3.4万多人，学生53.3万余人，占全国中等学校学生总数的26%；有私立小学8925所，教职员工5.5万多人，学生160多万人，占全国小学生总数的3%。接办私立中小学的工作到1956年基本结束。高等学校私立的原有65所，在1952年开始的院系调整中全部改为公立[2]。这种一大二公的体制是三个行业改制前共同的逻辑起点。
　　
　　第二，一切活动遵循国家计划。政府通过设立教育部（教育局）、卫生部（卫生局）和新闻出版局、广电局（厅）等管理文教卫行业，对他们发号施令，限制并抑制这些部门的独立倾向。学校的课程设置、医院的仪器购置、媒体的版面调整等都需要上级的指导和批准。医院、学校及媒体只需要忠实地实施国家计划，贯彻国家的方针政策。在这种体制下，医院、学校及媒体完全成为主管部门的附属机构。如计划经济时代的中国高校，由中央有关部门和地方政府或行业分别办学，并直接管理高校，经费的下达、使用、学校编制、教职工待遇、专业设置、课程结构、教材编写、招生、毕业分配等全由政府主管部门决定，大学成为政府的附属单位。上级对下级是“统、包、管”，下经对上级是“等、靠、要”[3]。一切活动听从上级的安排，完全没有办学自主权。教育表现为一种上层建筑及其意识形态控制的重要手段，基本上是一种封闭的系统[4]。
　　第三，人员列入国家编制，经费依靠财政拨款。在文教科卫领域中的工作人员一般列为国家事业编制。人员的任命、调动、专业技术职称的评定等都由主管机构认定。人员的工资、福利、住房等也由国家负责。所需经费都是国家全额或部分拨款，自身不必承担经济职能。如在传媒领域，“经营服从宣传，级别决定分配”，政府规定和保障媒体的运作资金、设备投资及员工的工资福利。政府拨款多少和员工待遇的厚薄主要取决于机构和个人行政级别的高低。媒体无任何财政支配权，其全部收入和支出都由政府统一计划，即“统收统支”[5]。而医院及学校也具有一定的行政级别。中国教育的行政化主要有两个相互依赖的表现形式：一是政府赋予学校一定的“行政级别”，使学校成为政府机关行政序列的一个“官僚化”的层级；二是在给定“行政级别”的基础上，学校内部通常又依照高、中、低三等级进行权力的再分配，形成与政府行政机关对口或对称的权力系统，对学校资源进行具体的使用和分配[6]。医院与媒体也大抵如此，不同行政级别其占有的资源与能获得的国家分配的资源也不一样。
　　
　　由于这些单位是按照计划经济的要求设置并运行的，从一开始就承担了各式各样的政府职能，基本上是政府行政机关的延伸和附属。政府是唯一的举办主体，政事不分、政企不分普遍存在。“行政权力事业化”使这些部门效率低下，投入产出不成比例。如南京市仅经营性事业单位每年财政拨款经费就达8066万元，但即便如此投入，这些单位仍然无法提供高质量的公共服务产品[7]。显然，这与政府管得过多、管得过死有关。以经费管理为例，从20世纪50年代开始实行的“定员定额”的预算管理方式缺乏激励，高校按照生均核定教育事业费，医院按照床位数核定卫生事业费等，这种预算方式难以保证公共支出的绩效[8]。相反还带来了一系列的负面后果，如医疗机构中的“人头费”占卫生事业费的比例越来越高，加重了国家财政的压力，这种吃财政的庞大食利集团一旦形成，自然成为日后改革的强大阻碍[9]。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）