一、地方政府实质是城市房屋拆迁的主导者
　　我国在2004 年3 月通过的宪法修正案第二十条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”同时,主导城市房屋拆迁具体实施的处于下位法地位的各个法律、法规,例如,《物权法》第四十二条、《土地管理法》第五十八条、《房地产管理法》第十九条、《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条等也都规定,根据社会公共利益的需要,国家可以依照法律程序征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及不动产。但由于上述法律均未对公共利益做出明确规定,作为公共管理的主体,政府在厘定公共利益边界时便处于主导地位。
　　根据现行法律规定,城市房屋拆迁基本程序可以大致归纳成如下步骤:先是提出申请,须附“五证”( 建设项目立项批准文件,建设用地规划许可证,国有土地使用权批准文件,拆迁计划和方案,金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。);然后由房屋拆迁主管部门审查,报县级以上地方人民政府批准;再由房屋拆迁主管部门核发许可证后向被拆迁人发布拆迁公告;在公告规定的期限内由拆迁人与被拆迁人就补偿签定协议;完成以上程序后才能实施拆迁。这个由《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)所设置的拆迁许可程序使政府可以未经合法拥有《土地使用权证》的房屋所有人的同意就把房屋所在土地的使用权许可给开发商,开发商获得土地使用权不是由房屋所有权人授予,而是由政府授予。所以,大多数房屋拆迁的通行做法,就是首先由政府出面,决定以城市规划、旧城改造等各种“公共利益需要”为由,对权利人的房屋和土地进行强制性征收和征用。然后政府将土地转让给房地产商,从事商业开发并由开发商实施具体拆迁行为。这个过程中政府通过发放拆迁许可、补偿价格不能由拆迁双方协商达成时单方确定和进行行政裁决、直至强制拆迁,都可能严重损害被拆迁人最根本的财产权。这种政府的强行干预就是在一种处于政府主导状况下进行的房屋拆迁,它的必然后果就是造成拆迁人的力量和利益远远大于被拆迁人的严重失衡状态,并进一步引发严重的拆迁纠纷。
　　基于现有拆迁实践和法律框架,可以归纳出城市房屋拆迁各方当事人(政府、开发商、被拆迁人)的利益取向和行为关系模式,从中直观地反映出拆迁关系的实际状况,如图一所示:
　　在这种关系模式中,政府与开发商处于强势地位,而被拆迁人则是处于行政与民事双重力量压迫下的弱势群体(在图中处于最底层)。政府通过公权力进行城市规划,可以不经被拆迁人的同意,以国家土地所有人的身份单方收回其土地使用权转让给开发商,获得高额土地出让金和以后逐年商业用地税费,其政绩卓著,效益亦佳。开发商将竞拍土地、拆迁补偿等在内的N份成本组成后,可以直接面对政府,再由政府面对被拆迁人,收回被拆迁人的土地使用权,并通过公权力介入拆迁纠纷, 界定补偿标准,限定拆迁期限 ,实现其成本收益最优化。这时被拆迁人在公益性质的拆迁项目当中,无法对抗政府的强制拆迁,申请行政权利救济难度大;在商业性质的拆迁项目当中,又遭遇开发商向政府申请的强制执行,申诉和救济权利相应弱化。
　　二、城市房屋拆迁中政府责任反思
　　(一)、责任制政府的渊源
　　责任制政府直接来源于古典自由主义, 古典自由主义者洛克首先认为有一种不完美的自然状态, 在这种自然状态中,“缺少一种既定的、稳定的、人所共知的法律或者说是判断是非的标准,缺乏一个有权按照既定法律来裁判一切纠纷的权威的公正的裁决人,同时还缺少一个真正支持正确判决的权力,因而也就无法执行真正的判决”[1]。由此一个顺其自然的逻辑就是人们会依靠理性思考发现自然状态的种种不便,开始缔结契约而设置一个公共权力, 最终结束这种自然状态, 进入文明社会。人们通过达成协议进入文明社会, 只是交出他们在自然状态下解释和执行自然法的权利, 即作为个体不再具有法的权威, 而是由一个公共机构去代理。人们把立法、司法和执法的权力赋予最高权力的政府。但是, 人们在组成政府的时候, 又保留了生存、自由和财产的自然权利; 政府之所以拥有最高权力的基础和前提条件是必须保护人们的这些基本权利, 因而, 国家或政府既是强有力的, 然而又不是绝对的; 人们既是交出了权力或权利的, 但又不是无助的。
　　在古典自由主义者看来, 政府本质上是有限的政府, 这种限制表现在政府的政治权威必须以保护自己的权力基础———即人的生存、自由和财产的权利为目标。“人们联合组成国家和置身于政府之下的主要目的, 就是保护他们的财产”[2],换言之,政府本身不是目的, 而只是工具, 即只是保障个人独立自主的工具; 政府有责任保护公民的生存、自由和财产的权利得以实现。假如它不为这个特定的目的服务, 那么, 它就破坏了原来的契约的基础, 人们就有权废除原来的契约。政府既然是社会契约的产物, 那么统治者所拥有的权力便出自民众的委托。
　　(二)、政府在城市房屋拆迁过程中责任缺失的表现
　　作为宏观调控和征用城市建设用地主体的政府,在解决城市拆迁问题中责任重大,是被拆迁人利益最重要的保护主体,但实际情况是出现了许多影响被拆迁人权益的责任缺失情况,具体表现在:
　　1、拆迁法规未能有效保护公民财产权
　　保证城市拆迁公平合理的前提,是要保证拆迁人与被拆迁人的法律地位平等。国务院最早于1991年公布《拆迁条例》, 2001年6月6日修订, 2001年11月1日起施行。应该说,修订后的条例还是注重对被拆迁人的保护的,比如:该法明确列举了拆迁人申领拆迁许可证的条件;规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,不得接受拆迁委托;延长了对裁决不服的起诉期限;将原条例的“拆除非住宅房屋造成停产、停业引起经济损失的,可以由拆迁人付给适当补偿。”改为“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的,拆迁人应当给予适当补偿。”。然而, “2001年《拆迁条例》规定的法定拆迁事由是‘为了加强对城市房屋拆迁的管理,维护拆迁当事人的合法权益,保证建设项目顺利进行’。 这与2004年宪法修正案关于‘公民合法的私有财产,非为公共利益并给予补偿不得予以征收’的原则精神相违背”[3] ,而且人为地使土地一级市场的开发商得到高于普通居民的法律保护。后来即使在2007年10月1日实施了目的在于保护公民合法财产权的《物权法》,但由于其中并未对公共利益做出明确规定,所以仍能看到开发商总是可以为自己的不当行为找到充分根据。为保证拆迁如期完成,开发商或者根据已有的拆迁安置协议申请法院或仲裁机构执行,或者由政府出面强制执行。但在强制执行之后,不论被拆迁方对上述种种裁决有何异议,即使强制拆迁的裁决后来被认定是错的,被拆的房屋都不可能再复原。从利益博弈角度分析,对于开发商而言,拆还是不拆说到底都只是涉及房屋价值的补偿而已,并没有更多的成本增加。因此,其最佳选择就是不论法院或仲裁机构的裁决结果如何,都先拆掉房屋。这揭示出了为何在看似有许多法规保护弱者的情况下,被拆迁户权益反而更容易遭受侵犯的原因。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）