中图分类号：D290.4       文献标志码：A       文章编号：1001-862X（2015）01-0129-007
　　一、问题的提出
　　优化行政程序，简单讲就是采取措施寻求行政程序构造的最优方案。目前人们多注重在减少环节、节省行政成本上考虑程序优化，认为政府工作流程的优化就是“减少环节，提高效率”，甚至提出要“程序简单化”[1]，强调“行政效率是行政权的生命” [2]。毫无疑问，简化程序、提高效率是程序优化必不可少的重要内容。对于行政主体来讲，以最小的行政成本产出最大的行政效益，是衡量政府绩效优劣的标志之一。但是，优化行政程序如仅着眼于简化程序、提高效率仍有片面性，因为这只是行政主体视角的程序优化，从充分保障行政相对人权益的立场考虑，还有更多的程序优化需要。
　　行政主体和行政相对人是行政程序的主体双方，他们对于简化程序这一优化目标在许多情况下是一致的：行政主体可以因此减少行政成本，更迅速地达成行政管理目的;行政相对人则可以获得便捷的政府公共服务，也减少自身在人力、物力和时间上的耗费。但这主要只反映在许可审批、行政给付等授益性行政活动的程序上。而在行政处罚、行政强制等损益性行政活动和行政裁决、行政复议等裁判性行政活动的程序中，则不是单一的简化程序环节问题，如《行政强制法》还专门增设了行政强制执行的催告程序等，否则将难以控制行政主体因单纯强调效率而作出专断、恣意的决定。事实上，行政主体与行政相对人双方对行政程序的价值取向并不完全相同，这就要求优化行政程序不能只局限于简化程序，还必须考虑行政相对人的程序需求，使优化结果最大限度地服务于相对人的权益保障。
　　二、行政相对人在行政程序中的重要地位
　　在传统行政法理论上，对行政程序基本上是从行政主体的角度来进行界定的，大量经典的行政法学教科书、工具书的表述几乎都是如此：如“行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序” [3]，“广义的行政程序是指行政机关为了作成决定、采取其他措施或者签订合同而进行的所有活动的总称”[4]451等等。这些界定的共同点在于，均认为行政程序只是“行政主体的程序”，忽略了行政相对人这一重要的程序主体。正是这样一种理念，影响人们在思考优化行政程序时偏重于如何提高行政机关的行政效率，未充分顾及行政相对人对程序优化的多重需求。事实上，行政程序并不是行政主体“单方的程序”，而是行政主体与行政相对人的程序活动共同组成的一种复合过程。我国行政法学界曾有个别学者注意到这一问题，提出“由于行政法主体可以划分为行政主体和相对主体，行政法程序同理可以划分为行政主体行为（行政行为）必须遵循的行政法程序和相对主体行为（相对行为）必须遵循的行政法程序。前者简称‘行政程序’，后者称‘相对程序’”。 [5]该观点观察到了行政相对人的程序活动，不过他将“行政程序”与“相对程序”完全分割开，这在事实上并不成立。正如我们不能说诉讼程序分为原告的诉讼程序与被告的诉讼程序一样，其实原告的诉讼活动及其权利义务与被告的诉讼活动及其权利义务都交织在同一个诉讼程序之中。因此，准确地讲，行政程序应当是行政主体与行政相对人共同进行程序活动的复合过程。在这个意义上，行政程序不仅是行政主体的程序，也是行政相对人的程序，而且行政相对人在行政程序中居于与行政主体同样重要的地位。
　　1.从程序主体来看，行政相对人是行政程序不可缺少的一方主体。其重要的主体地位是：（1）启动或引发行政程序的一方主体。行政程序按照启动方式的不同，可分为依申请的程序和依职权的程序。其中，依申请程序毫无疑问都是由相对人的申请行为而启动的，否则程序不能开始。依职权程序从外观上看是由行政主体单方依职权启动，但从因果关系上分析，却是由行政相对人的行为或与其有关的法律事件作为引发的最初起因，如行政处罚程序的启动是因相对人违反行政法律规范的行为所导致，而行政救助程序的启动则可能是因相对人的人身或财产由自然灾害等法律事件造成损害而引起。（2）推进程序并形成结果的一方主体。从动态上观察，行政程序的过程都是行政主体与相对人相互交流、相互博弈、相互合作的过程，由此使程序步骤不断递进，最后形成程序结果。在此过程中，行政相对人是具有能动作用的主体而非被动接受处理的对象。无论是行政立法程序、行政决策程序和行政执法程序都概莫能外。（3）实现（执行）程序结果的一方主体。行政程序的最终结果必须依赖行政相对人的行为方能得以实现，即通过相对人行使权利和履行义务的行为来达成，行政主体单方是无法实现程序结果的。
　　随着当代“参与式行政”的兴起，相对人更拥有了一系列丰富多样的程序参与权，包括程序进入权、政务主张权、获合理回应权、合理意见获采纳权、协商决定权等[6]，从而进一步强化和彰显了相对人在行政程序中不可或缺的重要主体地位。如《行政许可法》在许可程序中规定了案卷排他原则，确立了相对人在程序中提出的合法合理主张具有法律效力，行政主体有义务采纳而不得拒绝。《城乡规划法》第22条也规定，“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”据此，村民或者村民代表在规划编制环节上拥有了审议和决定的权利。这正如德国行政法学家毛雷尔所言：“参与行政作为现代行政程序的一种发展趋势，它要求不得将公民作为行政的客体对待，而应当作为‘成熟公民’和决定程序中具有独立权利的当事人对待。”[4]459

      2.从程序成本来看，相对人同样是行政程序成本的负担者。基于社会资源利用最大化的考虑，优化行政程序的一个重要任务是要减少行政程序的成本。行政程序成本是指所有程序活动主体参与行政程序的投入和耗费，其中既包括行政主体的活动成本也包括行政相对人的活动成本。[7]行政程序要依靠行政经费、公务人力和时间的投入来维持运行，行政主体作为程序成本的承担者自不待言。而行政相对人在程序过程中实现权利和履行义务同样要耗费一定的人力、物力、财力和时间成本。如有媒体报道，根据公安部《公民出境入境管理法实施细则》规定的办事程序，公民申请因私护照“须向户口所在地的市、县公安局出入境管理部门提出申请”，而在我国目前的户籍管理制度下，许多外出务工、上学的公民必须返回户口所在地办理。有媒体报道，河北某公民为办理护照曾回乡6次，坐火车3000公里[8]，耗费了大量的时间、精力和金钱。为此，优化行政程序不仅要考虑减少行政主体的行政成本，还要充分考虑建立便民的程序机制，以减少相对人的成本耗费。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_广州毕业论文代笔_广州职称论文代发_广州论文网）