城市化是人类社会走向现代化的必由之路。没有工业化和城市化，任何国家都不可能跨入中等收入国家之列；没有朝气蓬勃的城市，任何国家都不可能跨入高收入国家之列。发展中国家仓促的城市化似乎杂乱无序，却是必不可少世界银行：《重塑世界经济地理》，胡鞍钢等译，清华大学出版社2009年版，第24页。。中国也不例外，在从“转型国家”向“城市化国家”的转变过程中，城市化势必给中国带来各种问题与挑战；但是，我们不能因此而否认城市化或者回避城市化。在某种程度上，向“城市化国家”转型中的各种问题与挑战可归因于城市化发展与地方政府治理改革间的不协调而造成的。现有研究及其争论都较为忽视城市化发展与地方政府治理转型的协调推进，我们应该以城市化进程与地方政府治理转型之间相互联动与动态平衡的框架来考察城市化及其问题。
　　三、城市化与地方政府治理转型之间的互动机制
　　1.城市化发展与地方政府治理转型互为动力
　　在韦伯看来，“理想的典型城市”是拥有自律权的团体，有其特殊的政治与行政制度［德］马克斯•韦伯：《非正当性的支配——城市的类型学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2005年版，第13页。，而城市化进程往往会带来国家治理结构的变化，治理主体由国家向区域、再向地方发生转化，更多的社会服务与管理转移到地方政府Gerry Stoker,Transforming Local Governance: From Thatcherism to New Labor, New York: Palgrave Macmillan, 2004.。相比较而言，地方政府比中央政府更富有弹性与灵活性，去回应城市化及其带给人们的各种影响与结果。城市化大大强化了地方政府在治理结构中的功能与作用。另一方面，城市化是政府、企业、市场、社会等多种因素共同作用的结果崔功豪、马润潮：《中国自下而上城市化发展及其机制》，《地理学报》1999年第2期；宁越敏：《城市化研究的社会理论基础评述》，《城市问题》1990年第1期。。然而，市场和社会的不足与地方政府的作用，又决定了健康有序的城市化离不开地方政府的有效参与和有限干预。地方政府治理行为及其调整为城市化的推进提供了重要动力。
　　城市化往往会改变传统的经济社会条件，给现有治理模式带来冲击与挑战，从而倒逼地方政府进行职能转型与治理创新。城市化过程应是产业现代化及城乡空间布局更趋合理化的过程。地方政府必须根据城市化发展的需要，为产业发展及空间转型承担相应的规划及其配套设施建设等职能，从而为土地、资本、劳动力等资源空间优化配置以及现代产业发展营造良好的发展环境。另一方面，随着工业化与城市化的推进，农村富余劳动力必然从传统农业部门向现代非农产业部门发生转移，然而，“二元经济”所具有的劳动力供给无限性特征终将消失，这又将促使地方政府不得不保持较低的税收、提供优质廉价的服务并对公民认真负责，以吸引公民与企业蔡昉：《被世界关注的中国农民工——论中国特色的深度城市化》，《国际经济评论》2010年第2期；Vincent Ostrom, Tiebout and Warren, “The Organization of Government in Metropolitan areas: Theoretical Inquiry”,American Political Science Review,vol. 55, No. 4, 1961, pp. 831-842.，即要求强化地方政府对私营部门与公民的公共服务职能。同时，随着大量人口卷入城市化浪潮以及人们自我意识、公民意识的不断觉醒John Friedmann, China’s Urban Transition, Minneapolis: University of Minnesota Press, 2005.，传统“二元”特征的劳动就业、社会福利、公共服务体制显得越来越捉襟见肘，地方政府不得不考虑通过职能转型以及治理体制机制创新来解决城乡居民的社会权、政治权与民事权平等等问题。
　　就地方政府而言，其治理行为及其变化为城市化发展提供了相应的支持。地方政府的发展规划及配套设施建设等职能，不仅是拓宽城市空间的重要动力来源Laurence J. C. Ma, Fulong Wu, Restructuring the Chinese City: Changing Society, Economy and Space,New York: Routledge, 2005, p30.，而且为现代产业发展与招商引资营造了良好的环境Fulong Wu, “China’s Changing Urban Governance in the Transition Towards a More Market- oriented Economy”,Urban Studies,vol. 39, No. 7, 2002, pp.1071-1039.，还为引导人口集聚化与改善城乡居民生活水平创造了现实条件。另一方面，地方政府强化公共服务等职能，能为农村富余劳动力就业转移与人口城市化创造必要条件。另外，上述职能的变化势必带来政府与市场、社会边界的重新划分。一方面，地方政府在重新厘清自身与市场关系的基础上，改革土地使用制度、劳动用工制度、资本积累及投融资体制等，从而对产业发展及资源要素空间布局的重新划分产生影响；另一方面，地方政府还在重构自身与社会关系的基础上，通过对户籍、社会福利与公共服务等制度改革以及村庄整理、“撤村建居”等治理行为，为改变农民生产生活方式、社会身份等产生直接或间接的影响。
　　2.城市化发展与地方政府治理转型互为目标
　　在城市化浪潮冲击下，经济社会发展进入矛盾“多发期”，集中表现为产业、空间与人口等要素间的张力与矛盾。同时，只有产业、空间与人口等各要素相互联动与协调发展，才能实现城市化健康有序地发展。要实现上述城市化目标，离不开地方政府治理的现代转型。另一方面，经由城市化过程，地方政府不仅回归了政府公共服务与社会管理等本质职能，而且还实现了对传统治理方式的超越与创新，从而使政府治理变得更为现代化。
　　城市化过程是城乡空间转型的过程，而这又离不开土地等资源要素空间上的重新配置与划分。根据现行《物权法》的规定，农民的承包地、宅基地与集体建设用地等各类土地的权益均可划分为用益物权国务院发展研究中心课题组：《中国城镇化：前景、战略与政策》，中国发展出版社2010年版，第257页。，即农民对承包地、宅基地与集体建设用地不再是没有明晰的权利，而是拥有对这些土地的排他性的占有、使用和收益等权利。但是，市场驱动下的土地资源配置与统一空间规划下的土地使用权管制间的矛盾普遍存在于世界各国城市化过程中J. Vernon Henderson, “Urbanization in Developing Countries”,The World Bank Research Observer,vol. 17, No. 1, 2002, pp. 89-112.，因此，土地流转往往游离于“政府主导”与“市场主导”两种模式间。在中国，传统土地流转机制具有浓厚的政府主导特征，农民处于相对被动的地位，造成补偿标准低、社会保障缺乏等问题，并成为各种社会问题的根源。要解决上述问题，离不开地方政府治理方式的变革。地方政府需要在对土地确保及产权保护的基础上，推进土地流转机制创新，破除传统的户籍身份与土地产权身份的关联性，实现土地流转的市场化改革。只有这样，才能在相对自愿、平等的基础上实现土地资源流转与重新配置。与此同时，地方政府必须承担起一系列“兜底”的职能郁建兴、高翔：《农业农村发展中的政府与市场、社会：一个分析框架》，《中国社会科学》2009年第6期。，即最基本的保障性功能，包括完善失地农民社会保障制度，解决失地农民就业等问题。 城市化过程也是农村劳动力就业转移与人口城市化的过程。如果说失地农民的城市化具有相对“被动的”城市化色彩，那么进城的农村流动人口往往“主动地”加入城市化。然而，现实体制很难接纳这部分人口，他们无法与城市居民享有同等的劳动权益、社会福利和公共服务，实际处于“准城市化”状态。事实上，城市化与城乡一体化进程理应是城市良性扩展与农村有序撤退的过程，需要城乡两种不同的体制机制实现并轨。针对农民就业转移以及劳动力市场发育等问题，地方政府需要采取解除规制的改革与制定劳动力市场规制的改革并重的方式蔡昉：《刘易斯转折点与公共政策方向的转变——关于中国社会保护的若干特征性事实》，《中国社会科学》2010年第6期。。一方面要打破城乡分割的劳动力市场，并以市场调解为基础，推进农村剩余劳动力向非农产业部门的流转；另一方面，地方政府必须承担起劳动力就业服务、职业技能培训以及劳动者权益保护等服务性职能。针对人口城市化，地方政府首先要根据城乡一体化的要求，在打破传统户籍身份与社会身份挂钩的基础上，为城乡居民提供平等的社会福利与公共服务；另一方面，为了解决因人口增加而导致的公共服务需求数量增加，种类多样化等问题，地方政府需要在重构政府与市场、社会关系的基础上，实现治理机制的创新。在传统的自上而下层级结构建立的纵向权力关系以外，构建各种横向的伙伴关系，构筑政府与私营组织、非营利组织间的合作关系以及不同政府间的协作伙伴关系［美］E.S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版；［英］ 厄马尔•埃兰德：《伙伴制与城市治理》，《国际社会科学杂志》（中文版）2003年第2期；［美］ 莱斯特•M．萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆2008年版。。另外，人口流动性通常表现为原有从属关系的断裂。因此，人口城市化必须通过提升社会“精神密度”得以完成，而这又取决于人们融于公共生活的程度［法］伊夫•格拉夫梅耶尔：《城市社会学》，徐伟民译，天津人民出版社2005年版，第2页。，否则又将导致城市社会“马赛克”Louis Wirth, “Urbanism as a Way of Life”,The American Journal of Sociology, vol. 44, No. 1, 1938, pp.1-24.或者社会认同上的“内卷化”等现象王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》2006年第5期。。体制层面的不整合是导致社会排斥现象的重要原因。然而，地方政府的制度性调整和系统性整合仅仅为消除社会排斥提供了制度性条件；要更好地解决社会排斥等问题，还必须重构政府与社会关系，拓宽社会成员参与公共事务治理的空间。只有构筑多元参与的治理模式，才能满足多元性社会的要求，并促进个人有效融入公共生活，提高城市社会凝聚程度，避免社会认同危机。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）