作者简介：郁建兴，浙江大学公共管理学院教授、副院长；冯涛，浙江大学公共管理学院博士研究生 （浙江 杭州 310027）
　　
　　一、问题的提出
　　改革开放以来，中国经历了快速的工业化和城市化，城市化水平明显提高。尤其进入21世纪以来，城市化进程不断加速。2010年，我国城市化率已达47.50%，相比本世纪初提高十多个百分点。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨指出：“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。”①联合国经济与社会事务部的研究报告《世界城市化前景 2009》对1950—2050年间全球范围内城市化发展趋势进行了预测和评估，并得出全球城市人口将获得大幅度增长，而在全球城市人口增长总量中，中国与印度所占份额最大；2009-2025年期间，中国城市人口的增长将占全球比重的21%，在2025-2050年期间将占20.7%，届时中国将成为世界上城市人口数量最大的国家②。
　　城市化也是实现我国城乡经济社会统筹发展的重大战略选择，备受中央高层关注。早在2002年，党的十六大报告就明确提出实施城镇化战略，统筹城乡经济社会发展。2007年党的十七大报告再次强调，建立以工促农、以城带乡的长效机制，是改变城乡二元结构，破解三农问题的重要途径。2009年中央经济工作会议提出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”。2010年十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出，要实现城镇化健康发展，必须科学制定城镇化发展规划，强化规划约束力，加强城市公共设施建设，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展；同时还需要加强和改善大城市人口管理，中小城市和小城镇则要根据实际放宽外来人口落户条件，并在制度上解决农民工权益保护等问题。这就提出了政府在城市化进程中创新治理体制机制的重大课题。
　　无疑，城市化是一项涉及经济、社会、环境、文化等方方面面的系统工程，而政府政策又是城市化进程的重要推动变量。只有各方面政策相互协调，才能保证城市化顺利平稳地进行下去樊纲、武良成：《城市化：一系列公共政策的集合》，中国经济出版社2009年版，第1页。。城市化与政府治理尤其与地方政府治理密切相关。地方政府治理转型尽管不是城市化进程的唯一条件，但它在城市化进程中起着不可或缺的作用。另一方面，当前我国地方政府治理转型又是在工业化、城市化等大背景下进行的。城市化尽管不是影响地方政府治理变迁的唯一要素，但它往往与其他要素一起，共同对地方政府治理变迁产生重要影响。
　　城市化与地方政府治理转型之间相互包含、相互渗透、互为必要条件，两者间不是简单的线性关系，而是一种表征关系，只有在相互联动及动态平衡中才能获得各自推进与发展。然而，在现实生活中，城市化与地方政府治理转型间的不协调造成了“准城市化”、“半城市化”或者“被城市化”、“赶农民上楼”等困境，加剧了社会矛盾与社会风险，严重阻碍了我国经济社会的健康发展。本文试图在评述学界论争中国城市化发展现状及其趋势的基础上，提出城市化与地方政府治理转型间表征关系的新分析框架，并提出城市化进程中改善地方政府治理的新思路。
　　二、关于中国城市化战略的争论
　　关于中国城市化发展现状及其趋势，有学者认为，中国城市化发展水平整体偏低蔡昉：《刘易斯转折点与公共政策方向的转变——关于中国社会保护的若干特征性事实》，《中国社会科学》2010年第6期；王春光：《城市化：越滞后越艰难》，《决策管理》2010年第4期；陆铭、陈钊：《城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入差距》，《经济研究》2004年第6期。。相对于工业化与经济发展水平，农村劳动力就业转移比较滞后；相对于劳动力就业转移，农民市民化进程明显落后，公共服务覆盖面与城镇常住人口不相符合，常住人口城市化率与非农户籍人口比率不一致。城乡居民在获得公共服务的权利与机会上存在巨大差异。相对滞后的城市化进程严重影响了产业结构调整、升级与国民经济的可持续发展李文：《城市化滞后的经济后果分析》，《中国社会科学》2001年第4期。，而产业结构与就业结构的扭曲又造成了就业容量损失，大大限制了农村剩余劳动力的就业转移；另一方面，农民市民化进程滞后导致城乡发展和收入差距扩大，这不仅加剧了社会风险，而且还限制了社会需求能力，反过来影响产业结构转型与经济增长方式转变周天勇：《中国推进城市化的犹豫、失误和后果》，《经济研究参考》2009年第35期；陆铭、陈钊：《城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入差距》，《经济研究》2004年第6期。。
　　根据上述分析，这些学者普遍认为，只有加快城市化进程，才能从根本上解决各种现实的经济社会问题。这些论者还提出了相应对策建议，比如构建城乡一体的劳动力市场，改革户籍制度，消除身份的制度性差异，实现公共服务均等化郁建兴：《新农村建设》，重庆出版社2009年版；蔡昉：《刘易斯转折点与公共政策方向的转变——关于中国社会保护的若干特征性事实》，《中国社会科学》2010年第6期。；改革现有的土地征用制度，创新土地流转机制，在土地和农民市民化之间构建起一种良性互动的城市化机制陶然、徐志刚：《城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择》，《经济研究》2005年第12期。；促进产业转型升级，加快服务业发展以带动工业化与城市化协调发展，推进经济增长方式的转变，实现从“人口红利”与“出口导向”向“内需导向”、“消费主导”模式的转变蔡昉：《被世界关注的中国农民工——论中国特色的深度城市化》，《国际经济评论》2010年第2期；工业化城市化协调发展研究课题组：《工业化与城市化关系的经济学分析》，《中国社会科学》2002年第2期。。
　　但也有学者存在着不同意见。他们认为，目前中国的城市化不是滞后，而是发展过快，根据亚洲与拉丁美洲等发展中国家的城市化经验，随着工业化带来的城市化发展，势必会出现两极分化，城乡差别拉大，甚至使这些国家的现代化进程中辍贺雪峰：《反对积极城市化战略》，《中国市场》2008年第6期；温铁军、温厉：《中国的“城镇化”与发展中国家城市化的教训》，《中国软科学》2007年第7期。，中国应尽力避免其他发展中国家的城市化陷阱。中国在国际经济格局中处于高竞争的产业链末端与价值链底端，现有的非农产业难以提供高收入的就业机会；而农村是中国现代化的稳定器，是廉价劳动力再生产的场所，又是调节劳动力供求的蓄水池。农村不仅生活成本相对低廉，而且老少成员在农村的简单劳动还可以充实家庭收入贺雪峰：《反对积极城市化战略》，《中国市场》2008年第6期。。如果放弃土地，农民不仅会因此而失去其中的部分收入，而且这种不可逆的进城虽然在短期内会获得较高的城市化率，但农民在城市失败后，则会造成城市贫民窟、城市贫困等社会问题。基于以上论述，这些学者呼吁叫停快速发展的城市化进程，并建议维持中国小农经济制度与较低的粮食价格水平，从而确保较低的劳动力再生产成本；反对土地流转与集中，充分发挥土地作为农民最低生活保障的作用；保持城乡二元结构，确保农民可以在城乡间自由往返，从而有效防范各种危机贺雪峰：《中国城市化之忧》，三农中国网，http://www.snzg.cn/article/2010/1112/article_20667.html.。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）