二是预算的完整性仍须提升。通过以部门预算改革为核心的公共预算制度创新，虽然为构建完整统一的公共预算体系初步搭建了一个具有可操作性的制度平台，但距离最终完成这一改革目标仍有较长的一段距离。目前呈交给各级人民代表大会审议的年度预算收支，主要包括部门预算中的财政预算拨款部分，预算外资金和制度外资金仍未完全纳入预算管理。
　　三是预算的透明度需要进一步增强。我国虽然通过部门预算改革细化了预算编制，但与国际货币基金组织关于预算透明度的基本要求相比较，我国提交给各级人大审查的预算报告的相关信息还不够完整，没有细化到具体的收支项目，预算执行过程中的信息反馈还不够全面、准确与及时，难以为预算分析和宏观经济调控提供及时、可靠的依据，也增大了立法机关和社会公众有效监督预算收支的难度。［8］
　　总体而言，我国近年来的公共预算改革主要是引入先进的预算管理方法，侧重于解决预算技术层面的问题。但应看到，公共预算管理不仅仅是一个管理技术问题，还涉及到包括行政部门、立法部门、利益集团与社会公众等各方预算参与者之间利益的博弈与协调。而且与预算管理方法和预算技术相比，预算参与者之间的利益博弈与协调对于预算过程和预算结果的影响更大。因此，在公共预算改革进程中，仅引入先进的预算管理技术和预算方法是远远不够的。近年来，许多发展中国家及转型国家为提升预算管理水平纷纷引入了国际组织推荐的预算管理方法和市场经济发达国家正在使用的较为先进的预算技术，但却出现了南橘北枳的现象，未能取得满意的改革成效。［9］这表明，良好的预算管理技术和方法必须同公共预算参与各方的利益协调机制实现有效的整合，才有可能产生良好的预算结果。
　　四、完善预算程序构建现代公共预算制度
　　加强政府内部的行政控制是我国当前公共预算改革的重点。行政部门在目前的预算过程中居于绝对主导地位，而立法机构的预算监督作用尚未充分发挥。然而，市场经济发达国家数百年的公共预算发展实践表明，立法机构的预算监督和政府内部的行政控制同样都是现代公共预算管理制度的重要组成部分，在公共预算的运行过程中，二者相辅相成、缺一不可。
　　从世界范围看，作为现代财政管理核心的公共预算管理制度起源于英国。纵观英国公共预算管理制度从13世纪初的萌芽、发展到成熟，其数百年的发展与演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺国王的预算管理权的过程。1215年，以《大宪章》的签订为标志，议会和国王之间对财政利益的争夺开启了英国公共预算制度的构建过程；1688年的“光荣革命”使得议会完成了对预算权力的初步控制，政府收支必须经过议会的审批才能得以执行；18世纪50—60年代，格莱斯顿的财政改革奠定了英国现代公共预算制度的基本框架，英国政府和议会在预算过程中形成了这样一种权力格局：政府负责预算的编制与执行，议会则拥有审批和监督预算的权力。
　　总统与国会政治权利的调整与均衡同样也是考察美国联邦预算制度演进的重要线索。1789年至1921年，美国国会在预算过程中居于主导地位，各部门不用经过总统的审核，直接向国会递交预算支出需求报告。1921年《预算和会计法案》的通过标志着现代行政预算制度的建立，以总统为代表的行政部门开始在预算程序中占据优势地位。1950年通过的《预算和会计程序法案》赋予了总统对预算报告从形式到内容的控制权，进一步加强了总统对预算的控制。［10］20世纪50—60年代，联邦预算规模持续扩大，美国总统能够充分运用联邦预算促进经济增长，实现其社会政策目标和政治理想。20世纪60年代末尼克松总统任职时，总统的预算控制权到达历史顶峰。为了重新夺回预算控制权，美国国会自20世纪70年代中期开始了一系列联邦预算程序改革。1974年通过的《国会预算和扣押法案》重新加强了国会对预算的控制力度，平衡了国会和总统的预算权力对比。随后，美国国会又通过了一系列旨在削减预算赤字的法案，但这些法案同时也强化了国会的预算控制权。
　　构建与公共财政框架相适应的现代公共预算管理制度是我国公共预算改革的根本目标。为顺利实现这一目标，在下一阶段的公共预算改革进程中，应借鉴英美公共预算制度演进过程中的规律与经验，并依据我国的实际情况，合理选择公共预算改革取向。从总体改革路径来看，我国的预算改革可沿着先易后难、渐进推进的路径逐步展开。在近期，还需进一步加强预算过程中的行政控制，提高预算编制的准确性与完整性，确保预算执行的合规性与及时性；从发展的眼光看，在完成一系列预算技术层面的基础性工作后，还需要将预算改革的重心适时引向预算规则与预算程序层面。 首先，突出立法机构在预算过程中的作用，强化立法机构的预算监督。各级人大及其常委会应全面介入预算编制、预算执行、预算调整以及政府决算等预算环节，依据法定程序对预算各个环节进行审查与监督。可考虑适时推行立法型审计监督，以强化立法机构对预算的审查监督力度。我国目前的审计机关隶属于各级政府，缺乏独立性，具有较强的自我监督色彩，强制性和权威性较弱。而由于缺乏相关监督机构的配合，各级人大在预算监督体系中处于相对孤立的地位，其监督作用难以充分发挥。鉴于上述问题，可考虑适时将审计机关从行政序列中独立出来，构建立法型审计监督制度，由各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性和有效性进行监督。为充分发挥各级人大代表的参政议政和预算监督作用，还可探讨在条件成熟时实行专职代表制的可行性。在目前兼职代表制度下，人大代表平时都有自身的本职工作，很难将主要精力放在调研选民需求和行使代表职权上；部分人大代表往往并不具备公共预算的相关必要知识，从而影响到预算监督权的充分行使。专职代表制的推行不仅有助于将一批政治活动家、职业管理专家吸引到人大代表中来，也能够使我国的人大代表实现由先进劳模型向政治科学型的转变，促进人大代表身份的实质化。各级人大预算控制权的增强，不仅有助于增强预算的完整性和透明度，也能够减少预算执行中所出现的偏差，使得预算结果与政策目标的偏离最小化。
　　其次，完善预算立法，加强执法力度，提高公共预算的法律效力。法治性是公共预算的灵魂，是预算管理制度具有较高透明度和较强控制力的重要保障。为了增强我国公共预算管理的法治性，需要立足于我国的基本国情，吸取国际上的成功经验，在各方面的支持配合下，大力推进《预算法》的修订与完善，进一步增强《预算法》的可操作性和规范性，有效解决预算编制的完整统一性、预算执行的规范严格性以及预算监督的严肃有效性等问题，为下一步的公共预算改革提供坚实的法律框架。同时，还需要在进一步细化预算编制的基础上，借鉴国外经验，着手制定我国的年度《预算法案》，各支出部门必须依法开支，各收入部门必须依法征收和管理当年收入，这是将预算管理纳入法制化管理的重要措施。为了保障预算法律和法规得到切实贯彻和执行，在不断加强预算立法的同时，还需加强执法力度，确保预算活动严格遵循既定的预算管理程序。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）