一、引言
　　我国的公共预算制度形成于20世纪50年代初期（当时称之为“国家预算”）。传统的公共预算制度带有浓厚的计划经济色彩，虽然在形式上与国际通行的公共预算一致，也需要提交人代会审议批准才能执行，①但作为政府统一安排预算收支的基本计划，计划经济条件下的公共预算实质上只是国民经济计划的一部分，是中央政府以高度集中的指令性计划配置社会资源的一种基本手段。改革开放后，随着市场经济因素的逐步引入，我国的经济体制和财政体制经历了一系列重大变革，但是由于多种因素的制约，预算制度的计划经济本质并未从根本上得以改变，这带来了预算透明度较低、预算约束较弱、预算资金效率不高等一系列问题，在一定程度上阻碍了我国政府与市场关系从政府决定型向市场决定型的顺利转变。
　　20世纪90年代末，构建公共财政框架成为我国财政改革的重要目标。而公共财政框架构建过程中的关键问题在于如何规范政府与市场的关系以及如何合理确定二者的作用领域。从市场经济发达国家数百年的公共财政实践来看，公共预算制度是公共财政运行的基本载体。公共预算在一国的政治与经济运行中发挥着重要作用，不仅是政府的收支计划，集中体现出一国政府在政治、经济及社会等各个领域的公共政策，而且作为市场经济背景下市场力量制约和规范政府行为的一种重要机制，也是民主制度在公共财政领域的体现。因此，对带有计划经济色彩的传统预算管理制度进行彻底改革，建立健全与公共财政框架相适应的现代公共预算制度，是构建公共财政框架的必经环节，也是实现我国政府与市场关系由政府决定型向市场决定型转变的关
　　收稿日期：2012—07—10
　　*基金项目：教育部人文社会科学研究项目《基于责任政府的公共预算改革研究》（10YJC790033）；国家社会科学基金项目《土地财政转型视角下的地方财政体制优化研究》（11CJY089）。
　　作者简介：彭健，男，东北财经大学财政税务学院副教授，博士（大连116025）。
　　键步骤。
　　进入21世纪后，在全国人大和审计署的共同推动下，财政部相继实施了编制部门预算、完善政府收支科目分类、推行国库集中收付制度和政府采购制度等多项公共预算改革措施，并取得了较为显著的成效。但应当看到，由于公共预算改革涉及范围广泛，加之新旧体制转轨中一些深层次的矛盾尚未解决，我国的公共预算改革尚处于初始阶段，现行的公共预算制度与公共财政的要求仍有着较大差距。如何进一步提升预算的透明度和完整性，提高预算管理法治化程度以及预算资金绩效水平，成为我国下一阶段公共预算改革的关键所在。在此背景下，在客观考察与分析我国公共预算制度演进轨迹的基础上，合理选择符合我国实际情况的公共预算改革取向，对于我国现代公共预算制度的顺利构建具有重要的现实意义。
　　二、我国公共预算制度的演进轨迹
　　我国目前的公共预算研究文献关于公共预算制度演进的论述，多是着重于对中央政府与地方政府之间财政关系发展变化的描述。但公共预算制度不仅涉及预算体系内处理各级政府间收支划分及收支往来关系的财政体制，还包括预算组织形式、预算程序以及预算技术方法等管理层面的问题。当财政体制发生变化时，在既有路径依赖的影响下，公共预算制度往往还能够维持较长的一段时间。因此，我国公共预算制度的演进与财政体制的发展并不同步。依据我国公共预算制度演进的内在特征，可以将其分为四个阶段：
　　（一）形成阶段（1949—1951年）：预算权力高度集中于中央政府
　　1949年12月27日，政务院下发《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，要求各级政府和中央直属企业编制1949年财政收支决算和1950年财政预算，并将预算年度确定为历年制，同时规定了预算编制的相关要求和具体方法。1951年8月，政务院颁布实施《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系，各级政府的预算管理权，预算编制、审查、核定及执行等程序，政府决算的编制与审定程序等。［1］随着上述预算法规的颁布与实施，我国的公共预算制度初步确立起来。总体而言，在国民经济恢复时期，我国的预算权限高度集中于中央政府。一切财政收支程序与项目都由中央决定，全国总预算和决算由中央政府批准，地方预算由中央政府核定，地方决算需报中央政府审查。
　　（二）长期稳定阶段（1952—1991年）：具有浓厚的计划经济色彩
　　我国公共预算制度形成之后，自20世纪50年代初至90年代初一直处于稳定状态。在这段跨度相当长的历史时期，我国的经济体制从计划经济（1952—1979年）过渡到有计划的商品经济（1979—1991年），财政体制由高度集权的“统一领导，分级管理”体制逐步发展变化为以“放权让利，分灶吃饭”为主要特征的财政包干体制。在这一阶段，公共预算制度改革的步伐明显滞后于经济体制和财政体制改革。究其原因，一方面，财政体制在这一时期变动频繁，预算制度改革缺少稳定的体制框架。各级政府主要关注彼此财政利益的分割，缺乏通过优化预算管理程序，提高预算资金效益的激励机制。另一方面，改革开放后的财政改革侧重于财政收入领域，主要关注如何提高各级政府的增收积极性以及如何在各级政府间合理划分财政收入等问题，而公共预算改革则偏重于财政支出管理与分配，所涉及的部门关系与地区利益更为深入和广泛。 在长期稳定阶段，我国的公共预算管理带有浓厚的计划经济色彩：在预算编制原则上，贯彻国民经济综合平衡原则；在预算编制程序上，采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的方法；在预算编制方法上，采用单式预算，长期沿用基数法；预算管理方法根据不同类别支出的特征加以确定，不同部门和单位的管理方式各具特色，但预算管理总体上比较粗放，预算管理规范性不强、透明度不高。
　　（三）改革起步阶段（1992—1998年）：初步与社会主义市场经济接轨
　　1992年10月，中共中央十四大将建立社会主义市场经济体制确定为经济体制改革目标。为适应社会主义市场经济发展的要求，我国开始对传统的公共预算制度进行改革。
　　第一，建立健全预算管理法规。针对当时预算管理中的问题，国务院于1991年10月21日颁布《国家预算管理条例》，并于1992年1月1日起施行。《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日经八届人大二次会议审议通过，自1995年1月1日起实施。《预算法》对于预算管理职权与范围、预算编制、预算审批、预算执行、政府决算、预算监督和预算管理的相关法律责任等做出了明确规定，在强化预算职能和加强预算管理等方面发挥了积极的法律规范作用。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）