一、资源下乡：农田水利发展的契机

2011年初，中央发布“一号文件”《关于加快水利改革发展的决定》，这是“一号文件”首次聚焦水利建设。随着国家加大对于水利建设的关注，水利方面的投资力度将持续增加。其一表现在投资数额的扩大，“一号文件”称，“力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”，“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”，2010年我国水利投资是2 000亿元，高出一倍就是4 000亿元，未来10年的水利投资将达到4万亿元，而2010年中国土地出让金总额达2.7万亿元，按照这个数字则用于农田水利建设的投资可达2 700亿元，以上两种估算，都说明未来水利方面的投入将大幅度增长。其二表现在投资方式的全面铺开。“一号文件”中提出，“加大公共财政对水利的投入”，“加强对水利建设的金融支持”，“广泛吸引社会资金投资水利”，通过多种渠道将资金输入到水利建设中，体现了国家加强和改善水利建设的决心。

“一号文件”指明了新形势下水利的战略地位，把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，这是农田水利建设发展的“黄金”机遇。水历来是生产之要，毛泽东在1934年提出了“水利是农业的命脉”的著名论断，农田水利关系着国家的粮食安全、农民的经济民生、农村的社会稳定。农田水利建设若能在当前大环境下乘势而上，则于国于民都是一件幸事。

国家在农田水利方面加大投资力度，与当前国家对于农村的资源分配方式是相契合的。在农业社会时期，农村一直是国家提取税赋的主要来源地。清末民国初肇始，中国改变以往的帝国运作模式，进行西式的现代化国家建设，在没有国外资源的条件下，国家只能依靠向国内农村提取资源来支撑工业化和科层化，这种趋势一直持续到2004年的税费改革。税费改革标志着延续了几千年的提取农村资源模式的结束，城市反哺农村、工业反哺农业真正启动，国家开始向农村大规模输入资源。资源输入，并没有明显地改善农田水利建设的状况，很多地区的农村处于“不下雨就旱，一下雨就涝”，“靠天收粮”的窘境。现在中央决心通过加大投资来强化水利建设，这是整治农田水利建设的良好契机，但我们必须审视和反思当前的水利资源输入模式，以保证下乡的大量资源能确实用在“刀刃”上。下面本文将从三个维度来考察水利资源的下乡。

二、水利资源投入的对象

首先，资源输入需塑造完整的水利系统，实现大水利与小水利的链接。当前水利的一个严重问题是：大水利与小水利呈离散状态。传统时期的水利，在国家级大型水利工程和村庄小水利之间存在很大的空缺[1]。新中国成立后，国家不仅建立了许多大型水利工程，而且依靠动员乡村组织建设了很多中小型水利设施，在管理上也形成了自上而下的六级管理组织系统[2]。经过了数十年的建设，水库、泵站、渠道、堰塘之间形成了“长藤结瓜”式的水利网络。20世纪80年代以后，农田水利设施逐渐破损老化，更为严重的是，大水利与小水利再次出现离散的趋势。国家划拨到水利方面的资金可以明显区分为两个方面，即大水利与小水利。一方面，国家花几百万，上千万乃至更多的资金维护修葺电站和水库，对其进行加固，排除病险；另一方面，国家通过“民办公助”等形式调动村民参与小型农田水利建设的积极性，希望通过产权改革使堰塘、机井等小水利实现“谁受益，谁管理”。上述制度安排的结果是：大水利的维修往往秉持“不出事”的逻辑，重点在整治病险水库，防止溃坝等责任事故发生，至于大水利之下的渠道，则大多淤积损毁，大水利的水资源往往无法引入小水利之中；而现在小水利强调通过产权明晰来确定水利设施使用中的权利和义务，水利这种“公共物品”被切割为“私人物品”，机井、电泵、堰塘的个体用水模式进一步排斥了大水利在村庄中的作用，这虽然减少了交易成本，但客观结果是割裂了大水利与小水利之间的系统性，小水利只能解决一般年景的生产需求，一旦遭遇大灾，仍需依靠大水利。2011年湖北大旱，由于渠道多方损坏，水库中的水要么放不过来，要么在排放过程中大量损耗和溢出，最后水只能被排放到江河之中，村民再使用电泵抽取到田中。这次抗旱，依靠的是行政动员成本和村民个人成本，水利系统抵御大灾之年区域性风险的优越性没有发挥出来。因此，资源输入要重视水利的“战略性”，把大、中、小水利设施重新连接起来。

其次，资源输入需兼顾水利工程和水利单位。随着水利市场化的推进，越来越多的水利单位被定位于“自负盈亏”，实行企业化管理，脱离国家财政体系。2002年，长丰县政府在全国率先对农业生产用水的供给方式进行了改革，根据水改方案，长丰县水务局下属18个水管单位将陆续改制为农业供水公司，供水公司实行企业化管理，市场化运作，自主经营，自负盈亏。2009年我们到当地调查发现，水改并没有取得预期的成效，水改甚至在一定程度上造成了供水单位和村庄“双输”的负和博弈，即供水单位有水卖不掉，村庄缺水却没有水用。水改一个基本主张是“谁用水，谁交钱”，但要实现这点的前提是供水要有完善的可计量性。水在渠道运送过程中，一是无法避免在破损渠道中水资源的损耗，二是水管单位也无力对其他村民的偷水问题进行监管，由于硬件和软件造成的水资源流失，供水单位和农户都不愿意承担，双方在纯粹的“经济人”理性考虑下，必然将水利的“公益性”排挤出去。而且，供水单位要应对的是农业生产中的极端情况，这样，供水单位就不可能进行常规性的商业运营，水电站的常态是维修和保养机器而不是放水。因此，资源输入要重视水利的“公益性”，将水利单位定位为公共服务单位而非企业性质的单位，对水利单位进行扶持和补贴。三、水利资源投入的渠道

当前的资源下乡，主要依靠“条条”的渠道输入，并以各种部门项目资金的形式表现出来。这种项目式的资源投入，应该注意以下两个问题：

首先是项目难以表达村民需求的偏好。设立哪些项目资金以及项目资金额度多大，是由各部门以自上而下的形式决策的。这种决策机制往往不能很好地联结项目资源和村民公共物品需求，常常出现以下问题：一是无项目支持村庄的迫切需要，如村庄某水库急需维修时上面却无相关项目，村集体为了得到项目资金支持，往往要变通地通过申请其它项目来填补空缺。二是建设没有规划性和延续性，水利强调系统性，各种水利设施之间相互配合才能发挥效益，但目前各种水利项目往往由各部门分别下放，各部门出于自身考虑各行其是，容易出现割裂水利系统的后果：如一年是沟渠整治项目，一年是水库维修项目，一年是堰塘整治项目。各种项目缺乏在总体上的全局安排，造成水利设施只能发挥局部性的作用。三是项目投入往往体现政绩因素，很多时候政府会忽视“代理人”身份，提供项目资金时注重自身利益，用项目资金打造“面子工程”或“政绩工程”，如在“迎检”的要道附近铺设“三面光”渠道或打造大型堰塘，这些水利设施往往与当地农业生产关系不大。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）