2.“异体评估”的提出及概念解释
　　基于上述性质界定，在利益相关者多边共同治理与善治框架下，政府绩效评估主体资格的分析视野需要更为宽广，需要从政府系统内部转移到外部，由“内部评估”转向“外部评估”。“内部评估”和“外部评估”的根本区别，在于绩效评估“由谁来主导”这样一个核心问题。但“外部”是一个集合概念，带有很大的模糊性，不利于对评估主体的具体理解，因此需要对“外部”概念做进一步的内部结构分析。为了既突出“外部”之中的个体要素，又要区分开政府自身评估的状态，本文引入“异体”概念。“异体”较“外部”概念有所细化，除了具备“外部”的集合概念特征之外，还可以突出强调个体要素，因此使用起来更为直观。“异体”对政府进行的评估可以称之为“异体评估”，而政府对自身的评估也就相应地可称之为“同体评估”。显然，对“体”的界定范围的不同，将直接导致“同体”和“异体”在内涵理解上的不同。在这里的“同体评估”含义中，是将整个政府系统看做一个“体”，采用的是狭义的政府概念界定。同体评估是指政府系统内部各构成单元之间形成的评估组合形式，主要可分为同体纵向评估和同体横向评估两大类，前者主要是指上级政府对下级政府的评估，后者指在同一级政府组织内，不同部门之间的相互评估。异体评估是指政府系统外各单元（即“外部”集合中的某一个异体或某几个异体的联合）对政府进行的评估。结合一些学者关于政府绩效评估主体利益相关者理论的研究成果，④这里的“异体”主要包括：党、人大、政协、民主党派、社会组织、大学及科研院所、新闻媒体、公众等。
　　在“外部评估”基础上提出“异体评估”后，还需要在上述若干个“异体”中选择并确立一个核心主体即“核心异体”。核心异体将是政府绩效评估的主导力量，它要对整个绩效评估过程负责，是评估活动的发起者，更是组织实施者，并由它来公布及使用评估结果，采取一定的手段督促政府改善绩效。因此，核心异体的选择至关重要，它是政府绩效评估主体构建的关键点。
　　3.“异体评估”与第三方评估、公众参与评估、社会评议等的区别
　　为破解政府绩效评估的内部模式困局，国内学者及地方政府相继提出了引入公众参与、实行第三方评估、社会评议等三种主要对策思路。这三种思路可归属于异体评估范畴，但又与本文所提出的异体评估在内涵上存在着质的区别，尤其难以符合核心异体的主体资格要求。第一，公众参与和社会评议在逻辑上依然坚持了政府主导的评估模式。公众参与一般具有感性、分散及孤立的特点，信息获取能力薄弱。公众参与主要体现为接受问卷调查及访谈等形式的“有限参与”。尤其在公民社会发育程度孱弱的条件下，作为被组织者和被发动者的公众，难以成为评估活动的组织实施者。因此，公众参与和社会评议应定位于是政府内部评估模式的一种有益补充或完善，它并不能从实质上解决内部评估路径的固有缺陷。第二，第三方评估缺乏切实的独立性价值和制度刚性。由于目前大部分第三方的评估项目实际上直接来自于政府委托，在操作实施中便不可避免地削弱了第三方的一些评估自主权，评估的关键环节仍然极易为委托方所掌控。同时，由于评估结果使用权的政府的垄断性，民间第三方缺乏对政府行为加以制约的实力，第三方评估也就难以切实发挥政府绩效评估的结果导向功能，无法对政府职能转变及行政行为改善构成有效制约。
　　显然，上述三种思路主要从增量民主视角来探讨评估主体问题，着眼于公民社会条件下的体制外资源，而对体制内资源即存量民主机制有所忽视或不信任。诚然，在西方蓬勃发展的政府绩效评估运动中，公众参与、第三方评估等民间力量构成了一种独立评估势力并具有广阔的操作空间，但其都预设了自身的前提条件和适用要求。⑤关于政府绩效评估的主体选取及相关制度设计，是一个需要立足本土的现实问题，必须深入考虑政府绩效评估所处的政治体制、社会文化、公民社会状况、技术条件等行政生态环境。正如威尔逊在将欧洲的行政学理论引入美国时曾经指出的那样：“一切普遍性理论作为理论来说，应该不仅是在公开的论证中，并且在我们的思想上，都谦虚地处于背景与衬托地位”，“世界性的‘做什么’永远应该由美国式的‘如何做’所支配。”⑥同理，关于我国政府绩效评估的研究、尤其是针对评估主体这一关键问题的研究，需要置身于我国的特定行政生态来探讨新的路径及方法。不得不承认，在我国现实条件下，公众参与、第三方评估等难以担当核心异体的重任，其评估进路并不能从制度建设的角度真正有效地推动政府绩效评估工作的深入发展和建立起长效机制，我们更应该将目光投向体制内资源，充分利用存量民主机制，立足权力监督制约能力和政治发展方向，从制度建构的高度来思考核心异体的选取与评估主体的构建问题。 　三、基于人大核心主体的异体评估框架：
　　理论建构与评估路径1.人民代表大会作为核心异体的理论建构
　　在核心异体的确定问题上，可供选择的异体范围主要包括党、人大、政协、民主党派、社会组织、大学及科研院所、新闻媒体、公众等。上述主体中，社会组织、大学及科研院所、新闻媒体等第三方评估难以从权力约束及制度空间角度获得突破性进展，前文对此已有所阐释；党对政府的监督主要为政治监督、思想监督和组织监督，同时由于地方党委与政府在现实利益方面经常呈现一致性，故不适合成为政府绩效评估的主导者；政协和民主党派对政府监督的实质是权利监督而非权力监督，因而缺乏法律效力和强制性。基于多重考虑，本文认为，政府绩效评估的核心主体应选择确定为人民代表大会。选取的〗理论依据主要来自两个方面：一是政府绩效评估的制度构建需要符合公共治理范式转型的方向及需要，需要将其契合入国家治理结构的变革过程之中；二是委托代理理论的基础支撑和人大作为政府监督主体的合宪性。理论模型如图2所示。
　　图2国家治理结构中的政府绩效评估
　　根据图2，人大在整个国家治理结构中的位置及功能可做如下阐释：人民群众、党、人大、政府（为分析简要，暂不考虑其他政治力量）是国家政治生活中的四股重要力量，共同组成了国家治理结构，蕴涵了国家治理过程；作为代议机构，人大处于人民群众与政府、党与政府的交界线上，是民意和党的意志成为国家意志和政治产品的转化器；由于人大是联系人民群众与政府的纽带，承担着双重代理的角色，因此天然具有监督政府的合法性和正当性；中国的政治制度强调政治分工而不是分权，在整个国家运行过程中，党居于领导地位，因此人大监督权的有效行使不仅要处理好人大与政府的关系，还要取决于人大与党委的关系；⑦在人大对政府的监督控制中，对政府执行国家大政方针、管理经济社会以及其自身运行效率的整体绩效判断是重要一环，需要通过政府绩效评估来对政府的绩效状况进行评判，观察其是否切实履行了受托责任，进而引导或控制政府的行为改进，并将政府绩效评估的结果向主要利益相关者进行反馈。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）