自科学发展观思想提出以来，政府绩效评估受到中央和地方政府的普遍关注，成为政府部门推行管理创新的重要举措，全国范围内掀起了一场持续10年之久的政府绩效评估热潮。但是，就最近几年的评估实践结果而言，该项工作的实施成效远低于预期并颇受质疑，存在着评估工作被改造为新的政绩工程、盲目攀比跟风现象及运动式评估等诸多问题。在理论研究方面，我国至今还没有形成能够切实指导评估实践的统一的系统性理论，更未能建立起一套规范的政府绩效评估制度。反思我国政府绩效评估陷入困境的根源，从基本制约因素入手寻求新的理论突破，是摆在我们面前的一项重要课题。
　　一、理论困惑与实践困境之源：谁来评估在我国的政府绩效评估运动中，相继出现了以山东青岛为代表的“改进型目标责任制”、以山东烟台为代表的“社会服务承诺制”、以河北邢台为代表的“效能监察”、以福建漳州为代表的“效能建设”、以辽宁沈阳和江苏南京为代表的“公民评议政府”、以甘肃兰州为代表的“第三方评估”、以安徽淮南为代表的“党政群团一体化”等至少九种评估模式。①但无法回避的现实是，这些实践模式都内含了一个共性特征：评估活动是由政府系统内部主导的。尽管上述评估实践中不同程度地注意了吸纳公众参与和引入民间力量，但往往形式大于内容，主导权仍然掌握在政府手中。
　　“谁来评估”是政府绩效评估体系设计中的一个基础的、首要的问题，是绩效评估研究的逻辑起点。就政府绩效评估的基本逻辑框架“为何评估——谁来评估——评估什么——如何评估——评
　　收稿日期：2012—05—29
　　*基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目《基于“异体评估”和结构方程模型(SEM)的政府绩效评估体系构建研究》（11YJC810011）、中央高校基本科研业务费种子基金项目《我国政府绩效评估的理论创新与体系重构》（N100414003）、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《中国社会转型中的政府治理模式研究》（08JZD0018）、辽宁省社会科学规划重点项目《基于科学发展观的辽宁市级政府绩效评估指标体系研究》（L08ATJ001）的阶段性成果。
　　作者简介：高洪成，男，东北大学文法学院公共管理系讲师，博士（沈阳110819）。
　　娄成武，男，东北大学文法学院公共管理系教授，博士生导师（沈阳110819）。
　　估何用”而言，五个环节之间存在着严密的逻辑关系（如图1所示）。根据政府绩效评估发展阶段的不同，每个环节在该评估链条中的重要程度渐次发生变化：在评估引进阶段，“为何评估”非常重要，旨在统一认识，确立评估的重要地位；在就评估意义达成一致后，便需要解决及澄清“谁来评估”的问题，而“谁来评估”又需要同“为何评估”紧密联系在一起进行理解，对“为何评估”的理解深度在很大程度上又决定着“谁来评估”；评估主体确定之后，需要重点解决“评估什么”的问题，将评估内容尽可能科学地分解到评估指标体系之中，并选取测评方法；前面三个环节解决以后，评估将要进入实际操作阶段，需要研究应该如何发起、组织和实施评估；“评估何用”旨在通过对评估结论的科学使用以充分发挥其结果导向功能。
　　图1政府绩效评估逻辑框架
　　从国内政府绩效评估的发展现状看，系统性、科学性的政府绩效评估理论及实践模式均尚未形成。这个阶段的首要问题是必须明确“谁来评估”的问题。“谁来评估”环节直接决定着“评估什么”和“如何评估”两个环节，也深刻地影响着“评估何用”。只有在切实理解并确定了“谁来评估”之后，才能开展好后续工作。评估主体问题解决不好，会造成整个链条内容朝着错误的方向演化。
　　目前，国内学界已逐渐形成共识，认为政府绩效评估的内部评估路径是造成我国评估困境的主要原因和根源性问题。评估主体过于单一的内部取向，直接损害了政府绩效评估的公允性、科学性和连贯性。②然而，尽管有此共识，但在评估主体的选取及主体结构安排方面却又一直相对缺乏足够深入透彻的讨论，我国政府绩效评估由政府自身主导的主体格局也一直未能获得实质性改变。笔者认为，“谁来评估”环节出现误区的原因是，未能切实将政府绩效评估研究置身于国家政治生态中去审视和思考，多数研究只在五个环节之间徘徊，没有将这五个环节与评估体系之外的政治系统和国家社会系统紧密联系起来，回避了针对中国政府绩效评估实施条件的政治因素分析，而是试图在不触及体制的前提下主要进行工具性、技术性研究。这种偏于追求管理技术系统自洽性的研究逻辑造成了研究重点的下移，政府绩效评估研究主要聚集于“评估什么”环节，将重点放在了绩效评估方法的选择以及绩效指标的制定讨论上，并且在指标及方法方面分歧和争论不断。研究重点的错位造成了“谁来评估”环节基础理论研究的不足，进而造成政府绩效评估实践推进的难以为继。
　　二、公共治理范式变革下“异体评估”思路的提出
　　1.公共治理范式的变革与政府绩效评估的性质界定
　　在主要倾向于从管理技术角度探讨政府绩效评估系统完整性和精致化的研究取向下，“一种有效的管理工具”是国内学界对政府绩效评估性质的一个基本概括。实际上，这种主要追求技术理性而淡化政治理性、将政府绩效评估的性质内涵主要理解为工具和技术范畴的性质判断，沿循了传统行政管理范式的框架，仍然把它当做实现上级政府和领导意图的技术手段和一种自上而下实施行政监督控制的手段，是一种典型的压力型绩效体制，③其结局极易陷入传统目标管理的窠臼。因此，澄清确立“谁来评估”问题和破解我国政府绩效评估的困境的关键，是需要跳出“政府绩效评估是内部管理工具”的思想认识误区，尊重及回归政府绩效评估所意涵的政治责任，回归政府绩效评估作为政治与技术双重理性统一体的本义。 传统公共行政的理论假设是通过科层的等级控制而形成程序化的责任机制。但是，发轫于20世纪70年代末的新公共管理运动及其后的治理学派认为，传统公共行政范式并不能真正有效落实公共责任问题，经常出现行政科层责任与政治责任的脱节，并且在行政权不断扩张的趋势下，行政管理集团容易逐渐脱离公共利益而形成“管理人控制”。在上述理论观点的不断冲击下，传统公共行政范式开始向公共治理范式转换，逐渐形成了新型的公共治理式行政理念，强调公共责任与结果导向、公众回应和多边治理格局。政府绩效评估是新公共管理运动的重要内容，同时它切合了公共治理思想中关于政治回应、人民导向和公众参与的权利诉求，体现着公共治理的内容及精神。目前，中国正处于急剧的社会转型期，这在一定程度上集中体现为治理模式的主动或被动转换。在此背景下，我们需要站在治理范式转型的高度去理解和把握政府绩效评估的性质及内涵，来重新认识评估主体构建问题。政府绩效评估的出发点是卸载繁冗规则和督促政府切实履行公共责任，承载着作为治理机制搭建行政责任与政治责任之间断裂的桥梁的重任。基于这种考量，政府绩效评估的定位应从“一种有效的管理工具”上升到“一种有效的治理工具及制度安排”的高度，它不仅仅是针对政府的一种治理或监督工具，更是一套超出政府自身的、涉及政治系统调整的制度架构。作如此界定的原因还有，由于社会转型期的特殊时代背景，我国绩效评估研究肇兴的动因，是基于寻求行政管理体制改革突破口的现实需求，是希望通过绩效评估建立起有效的公共责任机制和服务型政府，希望通过对政府产出结果的控制来引导和督促政府职能转变、促成行政和政治体制改革的深入推进。对中国而言，政府绩效评估的体制改革价值远大于效率工具价值。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）