(2)香港高官问责制度：利益平衡与政治诉求
　　主要官员问责制度是香港特区在面临政治、经济和社会等多种公共危机的复杂背景下做出的改革选择，其对于香港特区的多重价值更具本土性和独特性。首先，问责制意在维护香港公务员的中立原则。公务员队伍的政治中立性一直被香港政府奉为基本信念和运行原则。然而随着1997年香港回归，主要官员的公务员身份与其日益增强的政治色彩不适应。政府高级官员“文政相兼”的特点无法适应新的环境对政府决策的政治性要求，更无法有效回应市民对政府的问责性诉求。问责制度的出台在理论上具备了解决上述矛盾的可能性：带有政治倾向色彩的决策局长脱离了公务员队伍，这保证了公务员工作性质的事务性，使政治责任的承担转移到实行任期制的政治任命官员身上，这种改变无疑有助维持公务员的中立价值。
　　其次，主要官员问责制又是香港回归后政治系统内部利益冲突与制衡的结果。九七回归之后，香港政府与立法机关的合作问题纷争不断，关系疏离，缺乏互信，出现了“议会有票无权，政府有权无票”①的局面。为缓解行政机关与立法会之间的矛盾，曾引发了广泛的讨论和建议，其中部长制被认为这是一剂可以解决上述问题的良药。为了既迎合香港各界的民主改革诉求，②又避免香港面临过于激烈的社会震荡和转变，在巨大的政制改革压力和有限的改革空间与基础的情境下，香港政府选择了从政府高官的委任制度作为切入点，推行主要官员问责制度。
　　
　　四、结论
　　
　　政府对社会系统实施成功控制，以不断满足社会系统日益增长的需求为前提，政府只有不断适应发展的社会、政治和经济环境，并进行相应改革，才能维持其生存与发展。在这个意义上，两地问责制度的改革思路并无优劣之分，只是体现了政治发展阶段和改革序列的不同，以及在各自制度基础之上的理性选择。
　　当前，我国内地与香港面临着相似的社会转型背景，是社会经济、政治、文化结构分化重组、递升跃迁的历史运动，是整个社会由僵滞走向变革、由封闭走向开放、由落后走向文明的现代化过程。③虽然两地高官问责制度的内容构架和运行机制存在诸多甚至是本质上的差别，但从宏观角度而言，中国内地和香港的问责制度同是作为改革矛盾或社会问题的应对性措施而发生的，所面对的使命也是共同的，即要在保持政治稳定和社会秩序的前提下，解决政治改革与发展的问题；既迎合政制发展的民主精神，又审慎考虑民主改革对社会稳定的影响，暂时回避不切实际的政治动荡。④正如亨廷顿所言，对发展中国家来说，首要的问题不是自由，而是建立合法的公共秩序。对于政治过程而言，也许可以无自由而有秩序，但绝不能无秩序而有自由。政制改革说易行难，处理欠佳，势必导致施政的稳定性与政策的执行性出现混乱。剖析中国内地和香港高官问责制度的发生、发展历程，最深刻的反思莫过于政治稳定对于政治发展的决定性价值。
　　与此同时，问责体系的构建无疑又是一个长期的、渐进的过程，关键取决于改革战略与切人点的选择。中国内地与香港问责制度之间存在着本质上的区别：中国内地强化了一直以来的渐进式改革思路，以行政管理体制的层面作为高官问责制度初始构建的切入点；而香港则在复杂的政治环境和历史时期中，构建起一种独特的政制层面的问责制度框架。这种选择的差异性归因于两地处于政治发展中的不同的改革序列。
　　进一步而言，对于一个民主欠发达地区的改革战略而言，首先要保证具备或形成一个成熟有效的执行系统，在此基础之上，政制改革的预期才具有可行性。阿勃贝奇等人曾对文职官僚和政治家的作用及彼此之间的关系进行了详尽的跨国考察，他们提供的证据表明，文官和政治家这两个集团扮演着截然不同的角色：“政治家为政治体系提供动力，文职官僚则提供稳定和均衡。”香港已经拥有了一支成熟发达的公务员队伍，这为其政制改革提供了稳定持续的保障，因此复杂的改革背景催生了香港主要官员问责制度这个夹杂着若干尝试和妥协成分的政制改革举措；对于中国内地而言，政策执行阻滞甚至扭曲，依然是在改革进程中一直无法摆脱的关键问题之一，大多数有着良好初衷、但结果差强人意甚至失效失败的改革政策，很大程度上都源于政策执行和沟通过程的阻滞和扭曲。同时，内地公务员队伍的发展现状，还无法为经济发展和政治变迁提供足够的、持续的稳定力量。因此可以说，基于其制度资源与现状，中国内地选择以(狭义的)行政责任作为高官问责制度初期构建的切入点，是一种理性的和可行的选择。
　　事实上，任何法律制度都是特定社会背景和政治环境的产物，世界上并不存在适合于所有社会环境的制度。因此，本土的自创式发展一直与移植模仿并列成为制度设计理念的两种基本途径。毕竟对于一项制度的现实效应而言，适用于本国的发展环境和政治传统，与制度本身的先进性是同等重要的。从这一点上说，中国内地与香港地区的问责制度，虽然选择了不同的设计思路，但却不存在优劣之分，因为两地同时选择了以适宜本土发展作为制度发展最终的衡量标准。
　　
　　(责任编辑：杨嵘均)

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