实际上，香港高官问责制就是在移植英美等国的部长制基础上改造而成的。这一特点，从香港高官问责制的核心内容可以看出。这一核心内容包括：(1)合并政策局，实行“3+11”方案。根据问责制规定，原先3司16局的特区政府最高层架构，合并成为3司11局，使资源分配更加合理，政策内容更加协调。3司司长和11个政策局局长共14个职位全部列入问责官员范围。(2)对问责官员实行政治任命。这是新制度与原体制的一个鲜明区别，即问责官员均由行政长官挑选委任，对行政长官负责。他们不再是长俸公务员，而是以合约形式实行政治任命。(3)问责官员对政策成败承担全面责任。在任期内，主要官员各自负责所辖部门的工作，制定、解释和推介政策。并为政策的成败直接向行政长官负责。问责官员在其负责范畴内的事宜出现严重失误时应该辞职，行政长官有需要时，亦可以终止他们的合约。(4)问责官员全部进入行政会议。在新制度下，所有列入问责制范围的主要官员全部进入行政会议，以强化行政会议作为政府决策核心的功能，他们直接参与制定政府的整体决策，使施政能更快捷、更全面地响应社会诉求和市民需要。
　　
　　三、差异溯源：不同选择的诱因解析
　　
　　中国内地与香港的高官问责制，虽然名称相似，但不同的时代背景和制度基础，导致了在设计思路上的迥然不同：中国内地的高官问责制度倾向于本土自创的设计理念，而香港主要官员问责制度则体现了比较明显的移植和模仿改造的思维。这种发展轨线的不同选择，主要是由高官问责制度本身的特征，以及两地的制度基础与改革生态决定的。
　　
　　1　不同的制度基础
　　西方国家问责制度是香港高官问责制的基础，主要包括三个方面内容：首先是公务员的分类机制，即政务官和事务官，其问责的主要对象是政务官，尤其是较高级别的政务官；其次是官员的产生机制，即通过民主选举或政治任命产生，“官员来自社会，……引咎辞职自然是回到社会中去。”因此当其面临引咎辞职的压力时，自愿“引咎辞职”的可能性很大；第三是官员的监督机制，即成熟的“三权分立、权力制衡”的政治架构，官员一旦出现失职或失当行为，立法机关有权提起弹劾、质询或不信任案等方式追究责任，甚至迫使其引咎辞职。此外西方国家的传媒舆论和政党制度也相对发达和成熟，广泛的社会监督保证了官员问责的有效实施。
　　回归后，香港已经部分具备了上述三个方面的制度基础或雏形：首先，香港特区政府将问责官员列为政治任命的政务官，脱离了公务员的管理体系；其次，香港“三权分立”、彼此制衡的政治体制虽尚不成熟，但已初步具备了相应基础；此外，问责制度面向整个社会吸纳政治精英，在理论上打破了公务员的封闭系统。当然不可否认的是，尚不成熟的政党政治，以及短期内无法实现的政治普选，都导致了香港在移植制度过程中遭遇了诸多困境。
　　相较之下，内地则面临着完全不同的改革情境，并做出了截然不同的选择。首先，内地的公务员在职位类别上划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类，职务上则只分为领导职务和非领导职务，而且都是常任的。其中高官问责制度涉及的主要是担任领导职务的人员。其次，内地目前的官员监督在根本上仍属于体制内的监督，不具有足够的透明性和开放性。社会监督的发展程度也很低，难于成为推动问责制度的重要力量。最后，内地政府高官不是来自社会，而是从公务员群体一步一步发展起来的，干部队伍结构中“职业化领导的比重过高，这类领导以从政为基本的、终身的职业，没有其他的职业资格，不能适应其他职业的要求，重新就业的渠道很窄”。因此，内地政府对高官进行问责都会保留其公务员身份，即仍留在公务员系统内部，而非脱离政府回到社会。
　　
　　2　不同的改革生态
　　高官问责制度需要一系列外部条件的支持和保障，包括政治理念、社会观念、行政文化、道德传统等一系列“非正式制度”。在西方国家，分权制衡、民主法治、责任政治等观念已得到广泛认同和普遍实施，政府及官员由民主选举产生，应对其行为向公民负责，这些已成为社会共识，公众、媒体、在野党、利益集团等能够通过多种方式对政府及官员行为进行监督，并形成强大的压力，迫使责任官员承担责任。这些观念和传统是西方国家对官员实施问责制度的重要外部条件。
　　应该说，香港特别行政区由于其特殊的政治历史和发展环境，已经初步具备了上述理念和传统，只是有待于进一步发展和深化，而主要官员的问责制度恰可以推动相应理念的共识与普及；但在我国内地，民主、法治和责任政府的理念基础还相对薄弱，尚难以形成全社会范围内的强大共识，反而几千年来的“官本位”思想却根深蒂固，广泛而深远地影响着公众及不少官员。这样的外部环境下，加之内地已经积累了自有的一系列制度基础，移植西方的问责制度无疑不切实际，明智选择当是创建并设计一种符合内地自身发展阶段和政治氛围的高官问责制。
　　
　　3　不同的价值诉求
　　一项制度或一种行为真正的价值和意义，必然依赖于所发生之国家或地区的常规惯习。因此，在对政治现象进行比较研究的过程中必须对价值选择问题保持高度的敏感性。两地高官问责制度的构建势必缘于共同的现代民主价值与发展理念，但更为突出的则是二者体现出来的特殊的

本体诉求。
　　(1)内地高官问责制度：官场文化与人事改革
　　高官问责制度的兴起，意味着内地行政改革的关注点开始从机构与职能转向政治权力，是迈向责任政治的重要一步。事实上，内地政府在经历反复的机构改革历程之后，若要实现行政改革乃至政制体制改革的持续深入，已经到了必须转变行政文化，尤其是重塑官场文化的发展阶段。高官问责制对于内地政府改革的首要价值就在于它将矛头指向了内地官场的“文化革命”，即强调为官者(公共权力的行使者)必须树立正确的为官意识、法治意识和责任意识，摆脱传统官场文化的痼疾，才能真正兑现其承担的公共责任。
　　此外，随着我国行政体制改革的不断深入，现有领导干部管理制度的种种弊端日益凸显，对其进行全面系统的改革已成当务之争。官员问责制度的兴起之于中国内地政府改革的另一个特殊价值就在于，它触动了政府系统内部最敏感、最复杂的行为主体，即政府官员。与此同时，官员问责制度在价值理念、制度设计和运行机制上的刚性要求，也对中国内地深化领导干部人事制度改革提供了若干可贵的思路启发和现实路径，例如问责制度有利于激活领导干部的“退出”机制、完善领导干部的监督机制，同时有效地催促政府职位分类制度的改革。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）