作者简介：赵蕾，博士，上海大学国际工商与管理学院公共管理系讲师 200444
制度的设计思路主要有本土自创和模仿移植两大类。全球化的今天，制度变迁已不可能是绝对的自创或移植，而必定是二者的混合体。每个国家或地区在进行制度变迁和设计的过程中，都要在自创和移植之间进行谨慎的考量和权衡，而制度设计成功的关键也正在于对二者在度上的准确把握。
　　
　　一、理论阐释：制度设计的两种思路
　　
　　本土自创和模仿移植作为制度设计思路的两种最基本的选择，各自承载着不可替代的发展价值。不同的国家和地区在两者之间的选择与权衡，源于对自身发展基础与环境的深刻反思，以及对制度发展方向与变迁进程的准确定位。
　　20世纪50、60年代，“发展主义”模式开始主导政治学的发展研究。这种模式认为：所有社会都会通过即使不是完全相同也是大体相似的途径实行经济发展、社会变迁和政治现代化，非西方或第三世界的社会、经济和政治发展主要是追随和模仿西方。迨至20世纪70年代，本土或内生发展模式思想占领了第三世界各地。人们由于对早先从西方引进的发展模式在非西方环境下不能很好地起作用感到失望，因而转向了“以本身既有的和最近重新发现的价值与制度为基础，构建自己的政治、经济和社会组织系统，而不是盲目地、缓慢地模仿西方。”到了20世纪80-90年代，内生发展理论因提供了一项替代在第三世界常常发生功能障碍的西方模式的方案，而受到政界和学界的普遍重视。
　　制度的模仿移植和本土自创正是在前述发展理论的演变下，逐渐形成的有关制度变迁的观念和方式。所谓制度移植，是指一个国家或地区有选择地取舍同时代其他国家或地区的部分制度，作为本国或本地区制度体系的核心组成要素，以弥补其某些制度缺陷的现象。制度移植是制度变迁和发展的重要手段，当本国家或地区的传统资源中没有适宜改造利用的旧制度，而其他国家或地区已有的制度经过改造可以用来满足本社会对新制度的需求时，移植外来规则就是制度变迁的适当方式。制度作为一种稀缺的公共物品，往往具有非常显著的“生态性”，其移植要比技术方法等的借鉴复杂得多。从这个角度分析，借鉴别国的制度模式理论上似乎可以降低制度设计的成本，然而舶来品与本国或本地区制度、文化、社会惯例等生态环境的兼容及其产生的磨合成本，往往对制度效益产生更大的影响。因此，在制度变迁与设计过程中，对本土自创和模仿移植的选择倾向性取决于该项制度的要素构成、运作条件和外部环境等。比较中国内地和香港地区的高官问责制度，可以清晰地看到这些特点。
　　
　　二、现实比较：内地与香港两地
　　问责制的发生模式
　　
　　总体而言，中国内地高官问责制度明显倾向于本土自创的设计理念，而香港主要官员问责制度则明显地体现为模仿和移植的思维。中国内地与香港两地高官问责制度设计理念的不同，主要是由高官问责制度本身的特征，以及两地的制度基础与政治传统决定的。
　　
　　1　内地：基于本土发展的制度创设
　　事实上，“问责制”在我国并非新生事物，只不过一直是以零散的责任追究制度的形式存在。十五大之后，我国政府的责任制度建设不断得到加强，同时广泛推行了行政首长负责制。而问责制真正引起人们的关注则是在2003年春季的“SARS”时期，全国十几个省、自治区和直辖市上百名政府官员因“抗非”不力而受到降职、撤职或处分。在其后几个月里，接连发生的几起重大恶性安全事故又导致数十名高官纷纷落马，成为2004年中国内地“高官问责风暴”的催化剂，内地高官问责制度由此进入高速发展和积极创设的黄金时期。
　　(1)政府问责制度，尤其是行政首长问责制度的建设已经形成一定的体系。在中国内地，已有多个省、市、区级政府部门建立了专门的问责制法规，其中行政首长问责制度的构建趋势最为明显，其现实价值亦获得了最多的改革认可。在体制上，高管问责制度“所问之事”的内容，已由重大恶性事故及突发危机，扩展到了日常的腐败治理、政务公开、行政效能，以及其他保障公民民主权利的各个方面；“所问之事”的性质，已由故意、过失、不履行或者不正确履行法定职责，拓展到行政权力的滥用、职务犯罪、行政不作为、行政失察等；“所问之人”已包括各级党委、人大、行政、审判、检察等主要政府机关的领导干部以及大型国有企业负责人。而在机制上，高管问责制度已经初步形成了以上级党政、人民群众以及舆论媒体等的监督运行机制。
　　(2)对既有制度基础实现了充分整合和利用。目前，高官问责制度体系已经初步形成，其依据的基础性法律法规包括：《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等，不难看出，我国高官问责制度体系形成的实质是最大限度地整合和利用原有的制度基础，以求在最短时间内争取化解社会危机，同时通过问责制度这个平台，将原有的零散的责任制度基础纳入到统一的运行框架内，推动我国政府责任机制的规范化和系统化。
　　(3)推动问责理念在不同领域的逐步渗透。内地问责制度已经由最初的公共卫生、生产安全、食品安全等，扩展到了教育、审计、信访、商业维权、治安、公共交通、能源管理、土地管理等行业和领域。其构建思路延承了中国一贯以来的渐进式、本土化改革路径，既体现了充分利用现有的制度基础和传统资源，以便为改革服务；也体现了尽量避免风险和难度过大的改革举措，以便为持续发展创造稳定的社会环境。
　　
　　2　香港：西方问责制度的移植和改造
　　比较香港高官问责制与英美等国的部长制，可以清楚地看出，香港高官问责制具有明显的制度移植特点。在制度构建伊始，香港当局就确定

了其对西方问责制度进行移植和改造的总体思路。正如时任香港政务司司长曾荫权曾强调的：“由行政长官及14位问责主要官员组成为核心的行政会议，它的操作类似一个‘内阁’形式，使政府在施政时更加有效率、更加有中心和指导性，更加符合行政主导的理念。”例如根据基本法规定，行政长官既领导香港特别行政区政府，又是香港特别行政区政府公务员之首，这种双重身份与美式部长制下的总统身份十分类似；又如基本法规定，接受政府委任出任公务员的人士不得成为立法会议员，反之，香港特别行政区立法会议员不能兼任为政府官员。这一点同样类似于美式部长制下对政府官员的限制。此外，在主要官员任免上，基本法规定，行政长官有权提名并报请中央政府任命政府主要官员，也有权建议中央政府免除上述官员的职务。这一点也与美式部长制趋同。但在立法会的功能角色方面，香港高官问责制度则进行了适当的改良，英美部长制下立法机关的角色都至关重要，但香港提倡行政主导，不实行议会至上，即各主要官员均要向行政长官负责。立法会不具有弹劾主要官员的权力，行政机关也只是在非常有限的几个方面向立法机关负责。事实上，香港的公众和报纸均将主要官员问责制度看做是内阁制，许多媒体直接把新的主要官员称为“部长”，虽然“内阁”这个名称并未被官方正式使用，但实际的情形是，职业政治家确实担当了最主要的政府职位。因此，一些学者将香港主要官员问责制称为“港式部长制”，或者至少是一种类似于内阁制的政府体制，因为其既保留了完整部长制的一些特征，但又进行了若干改良。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）