Studies on Innovations of Counties' Finance Functions and Financial System in China
　　Ma Hao
　　(School of Economics, Hunan Agricultural University, Changsha, Hunan 410128)
　　
　　Abstract: This paper expounds the connotation of financial functions, discusses the necessity of different levels based on the functions of the county finance. According to the thesis that the functions decide the regulations, the institutional innovation at the county level is discussed, which includes clearly dividing the financial powers of the county finance (CF), determining the subject categories of CF, regulating the county financial transfer payment system, strengthening constructions inthe county-leveled debt management system and consolidating budget autonomy of CF.
　　Key words: financial functions; financial regulations; county finance; local finance
　　
　　“职能”指的是人、事物、机构应有的作用。财政的职能是指财政本身应有的作用。在市场经济条件下,财政的职能可以用一句话来概括:从社会剩余产品价值中征收一部分,去满足社会公共需要。①这是财政本质的现象形态,是财政职能的内涵。财政职能的内涵是相对稳定的,而外延则处于不断变化的过程中。在当代,相当多的学者归纳出了若干条财政职能,他们侧重于外延视角;而始终坚持单一职能的,则多半是从内涵上说的。当我们将财政职能作为一个独立的论题进行讨论时,应当在将财政职能的内涵作为既定的前提下,从外延角度展开分析。②
　　
　　一、财政职能有划分层次的必要性
　　
　　按照一般财政理论,③财政具有资源配置、收入分配、经济稳定、经济发展四大职能。这四大职能是把政府财政作为一个整体来认识的。不过,由于政府是分级的,所以财政职能还存在一个在不同级次政府之间划分的问题。
　　(一)合理划分公共财政职能的层次符合人类社会发展规律的要求
　　在国家产生以前,财政活动仅限于部落中,还不能说有财政职能的层次划分问题。国家产生以后很长的历史阶段中,封建君主的收入和支出是国家财政的主体,地方政府只是为君主服务的,其职能十分有限。随着人类社会的不断进步,先是出现了城镇,其后经济的发展和各地经济联系的加强,使城镇得到了极大的发展。当代经济发展的主要特征是区域经济的发展和城市化进程的加快,一些城市的规模不断扩大。满足不同层次地域居民的公共产品需要既是政府的职能也是符合人类历史发展规律的客观要求。所以,公共财政职能要在各级政府之间进行合理的划分和界定。
　　(二)合理划分财政的职能层次是公共财政的客观要求
　　不论是成熟的西方市场经济国家还是发展中大国,公共财政及其职能都有层次性划分。这种划分有两个客观依据:一个是公共品本身的层次性分类,可以划分为全国性公共产品和地方性公共产品;另一个是政府及其公共职能的层次性划分,可以分为中央政府及其职能和地方各级政府及其职能。这两者统一的表现形式便是分级分税的预算管理体制。这是一般规律,我国的公共财政自然也不例外。
　　(三)合理划分公共财政的职能有助于明晰中央政府和地方政府的责权
　　在我国统收统支的财政体制下,中央和地方政府的职能是没有严格区分的,地方政府只是中央政府的一个下设机构,没有自主权。这种传统体制的缺陷体现在:一方面,由于中央政府的信息不完全、决策的时滞性使得其所提供的产品无法完全符合各地的实际需要;另一方面,由于地方政府只是中央政府的执行机构,导致其缺乏积极性和主动性,无法为地方经济发展提供充分的条件。合理划分中央和地方政府的公共财政职能可以克服以上不足。通过职能的明确划分,中央政府减轻了财政负担,可以集中精力和财力抓好关系全国的大事。通过职能划分,调动了地方政府提供公共产品的积极性,保证了地方公共支出效益的提高。
　　
　　二、我国县级财政职能的探讨
　　
　　(一)县级财政职能定位的重要意义
　　县级政府是我国财政体制中最重要和最稳定的政府级次,它在我国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。④县级财政又是基层财政,与公众接触最为密切,我国人口大部分居住在县级财政所管辖的区域内。因此,有必要寻找县级财政的特点,并依特点建设县级公共财政制度。建设县级公共财政制度的首要步骤是明确界定县级财政职能,只有清楚界定了县级财政职能的特殊性,才能确定县级公共财政制度建设的整体内容。⑤
　　(二)县级财政职能的讨论
　　通常财政的一般职能可以概括为资源配置、收入分配、经济发展和经济稳定。具体来讲,县级财政职能有如下四个特点。
　　1.县级财政的资源配置职能。资源配置主要是从县级财政提供地方性的公共品和服务的角度来看。根据财政分权理论,县级财政应该提供的是县级辖区范围内居民所需要的公共产品和服务。具体来讲,县级财政提供的公共品和服务包括具有外部性但收益和成本不溢出本辖区的地方公共品;外部收益或者成本溢出本辖区,需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或者服务;县级区域基本的行政管理等。
　　2.县级财政的收入分配职能。收入分配职能通常由中央政府承担,但县级财政可以在一定程度发挥其收入分配的职能。县级财政可以加强个人所得税、利息税的征管,加大对高收入阶层的调节;县级财政可以努力在社会保障方面有所作为,确保农村困难人口最低生活保障;县级财政可以鼓励兴办社会福利事业,保障公民基本生活,促进社会公平。
　　3.县级财政的经济发展职能。县级财政的经济发展职能是间接的而非直接的,当县级财政确保提供县域内公共产品的资金供给时,也就间接支持了县域经济发展。县域内的自然资源条件、科技、人才条件及财政实力决定了县级财政不仅要完全退出竞争领域,而且要退出基础工业,建成公共服务型的“纯”公共财政。这是振兴县级财政、完善县级基础设施、建设县级公共财政的前提。 4.县级财政的经济稳定职能。县级财政可以发挥中观的调节作用。我国是一个有13亿人口的多民族的国家,各地区经济发展很不平衡,中央不可能管得过宽过细。因此,赋予县级政府一定的调控权是十分必要的。县级财政调控的范围主要有两个方面:一方面,调节县域内的产业结构,通过制定和实施一系列的政策,增加对农业、能源、交通运输等基础产业的投入,调节农村产业结构,促进乡镇企业发展;另一方面,合理调节县以下地区之间财力分配,通过县级自上而下的转移支付促进欠发达乡镇的发展。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）