自治的真义在于人民能自行处理地方事务，表现在政治运作上，是人民能自行组织机构选任代表来推动地方事务，即由共同体代表来控制共同体的经济、政治和社会事务，而与省籍无关。但是随着“本省人治本省”观念的极端发展，由省建国主张开始被提及，这不但将省自治运动引向歧路，而使联省自治运动和联邦制理论给国人造成疑惧。联省自治运动中虽也有章士钊“造邦”的主张，但“造邦”是要将各省造成邦，最终实现建立联邦国的目的，即“由造邦而邦联，由邦联而联邦，由联邦而统一。”[11]按着联邦主义的看法，“自治”与“分裂”风马牛不相及。自治是完全正当的，要维持统一就必须尊重各地的自治。一旦使用武力来消灭自治实现统一，统一便失去了合法性。联省自治派一再表示，他们所追求的只是自治与联邦主义，这种政治体制的改变无碍于国家的统一。因此刘军宁指出，按照联邦主义的政治构想，如果能够真正在中国先从体制上建立各省自治的小型自治共同体，而且逐渐把属于地方的治权交还给地方，同时把政党与国家、政党与军队分家，然后逐步举办选举，培养“人民”对于民主和自由的信念，彻底保障新闻自由、基本人权，那么，在此基础上就可以组成由自治的省构成的永久性的联邦制国家。[12]而由省建国的主张，把国家裂为二十七个分立小国，则将使国家永无统一之日。显然两者所追求的精神是完全不同。这种由省建国的主张的出现，一方面反映了当时地方主义在当时国内的强烈影响力，另一方面也说明，以联邦制为蓝图建构现代国家的途径中，国家认同和地域主义的张力很难保持平衡，省区意识的发展可能会偏离或突破国家认同的界限。虽然这种主张由于没有得到一般人的支持，实际上也绝无实现的可能，而很快消失在历史之中。但这种理解导致各省出现了或多或少的门罗主义倾向，这使得部分国人对于联邦论的宣传和联省自治实践的目的产生强烈异议。
　　二、省宪法与地方主义
　　民初与北洋军阀时期的宪政，是近代中国民主发展曲折而又反复的时期。这其中既包含着国人对于宪政强国梦想的追求，更是各派政治斗争在制宪上的反映。这一时期频繁修宪，各派政治势力为了自己的利益，围绕制宪权展开激烈的权力斗争。袁世凯上台后，国民党和北洋派都不满足于由两派分享政权的局面，各自提出对政权的要求。袁世凯在制宪斗争中，允许国会制定宪法，固然是迫于当时的形势，但更重要的是他希望以此取代束缚手脚的《临时约法》，使其独裁统治合法化；处于在野党地位的国民党等政治势力，则企图通过制宪实现政治权力的再分配。特别是在宋教仁被刺，政党内阁理想破灭后，国民党赖以“法律解决”南北争端的途径只有制宪了。正如进步党议员吴宗慈所指出的：“其时临时总统袁世凯对于临时约法束缚极感不便，思于宪法根本纠正。国民党以国基初奠，袁世凯野心跃跃，亦思于宪法严厉预防 之。”[13](40) 1914年3月18日，新约法会议上宣布废除《临时约法》，代之于《中华民国约法》(“袁记约法”)，“袁记约法”杂采美国、日本和欧洲大陆各国宪法，最偏重行政权的条文，再加上别出心裁、独自创作的集权制度，以实现其“一人政治”主义。这种逆潮流而动的制宪举措显然得不到国人的支持。而继袁世凯死后，作为国家统一象征的正式宪法成为虽然在草案中被反复讨论，但随着政党斗争与军阀政治的加剧，而成为难以实现的梦想。北洋军阀的迭起执政，无论是张勋、段祺瑞还是徐世昌，都拒绝恢复作为民国象征的《临时约法》，南北政府的对峙更是使国家的制宪事业陷入长期的停滞阶段。
　　但这种停滞显然不符合国民对于国家宪法的期盼，孙润宇议员的观点就很具有代表性，他认为，宪法一定，则国家一切事宜均有轨道可以遵循，政治亦有标准以为依据。既有一定之轨道及一定之标准，然后始有明确之批评。若无宪法，则无轨道无标准，政治之良否，国民亦无从辨别。[13](290)在国家处于事实上的分裂、统一无望的情况下，联省自治口号的提出，无疑为国家的统一指明了发展的三步走路径：省自治、联省自治、联邦制国家。朱希祖指出：“联省自治之议，实由反对中央集权而起。省自定宪法，自设政府，自举长官，而自治之。再联省而组织一国家，即变单一式的国家，而为联邦式的国家。变单一的政府制，而为两重的政府。”[14]既然中央制宪的长期得不到结果，退而求其次，先完善省自治未尝不是一种良好办法。李愚厂指出：“以县为自治区，仍在省长监督之下，人民参政范围极为狭小，并不能牵制中央，纵令中央吸收各省权利，各省仍无力抵抗，虽有省议会，然处于军民兼治之下，仍不能拥护民权。……今决定由集权之被治省改为分权制下之自治省，在国家仍不失指臂之助力，在个人却不便为地盘之攘夺，此省自治所以易于县自治也。”[15](641)而完善省自治则必须制定省宪法，通过省宪法推进国宪建设，明晰中央与地方的权限，实现保障民权之目的，一步步把国家纳入到联邦制国家的轨道。联省共和的要件之一就是要在制定省宪的基础上实现省区自治，省宪法成为省区自治的法理依据。正如胡适所指出：“六十年来，中央的权限一天天的缩小，地方的自觉一天天的增加；到了辛亥革命军起，‘省的独立’遂成一件历史的事实。……然而军阀分封之后，仍旧不能灭除各省独立的趋势。……我们不愿意用一两个简单的公式来解释那复杂的政治问题。但我们从历史事实上看起来，不能不说‘用集权形式的政治组织，勉强施行于这最适于集权政治的中国’，是中国今日军阀割据的一个大原因。我们可以进一步说：根据于省自治的联邦制，是今日打倒军阀的一个重要武器。”[16]既能打破集权政治与军阀割据，又能实现民主政治的进步，基于宪政意义上的省区自治被联邦论者寄予很大期望，而在联省自治过程中要求制定省宪的运动也就理所当 然了。 　通过宪法明确中央与地方的关系，在“天坛制宪”时也曾被提及，而至旧国会恢复时，鉴于袁世凯之专权教训，“省制入宪”成为制宪讨论重点话题。吕复在制宪会议上就从学说、历史、国情和政治四个角度阐释省制度入宪的理由，例如，从学说上来看，国家领土辽阔，风土各异，如取集中政府制度，则中央对于地方制度可任意以通常法律变更或废止之，而因利害关系，必然导致地方与中央政府时起冲突，为保障地方势力，必须将省制入宪。而从国情上观之，中国人具有冒险自治之精神，这种优秀精神如能得到法律保障，必然会促进国家势力强大。“依此理由，省制为国民自治最高团体，如能在宪法上规定，得其保障，自能强固不待言矣。”[13](287?288)但是研究系主则张省制须以普通法律定之，万不可参入宪法。汤化龙认为：“国家对于省制之良窳以为尚待试验，无一定之信仰心，今正在初步研究时代，倘贸然定入宪法，是对于宪法为不忠，亦即对于国民为不忠也。”[13](291) “省制入宪”愿望最后在督军团的干宪行动下成为泡影，使国家失去了一次通过法律明确省制地位机会。中央与地方关系长期处于非宪法化的状态下，这一方面导致武力集权主义盛行，另一方面也造就地方主义的再次发展。在自保、自主心态下，地方士绅希望通过省宪法避免军阀战乱对财产的破坏，对省宪的支持最终目的在于结束军阀割据局面。而地方小军阀更希望在省宪法下为自己的割据披上合法性外衣，也积极倡导省宪。如1922年湖南军阀赵恒惕发表的《与曹吴商榷国是书》强调指出：“至于吾国之联邦宪法，应由何道而成。在吾湘于法统中断之时，已制省宪，但求将来国宪之容纳，所谓先省宪而后国宪者，本为事实。若谓必待各省皆有省宪，而后可制国宪，窃恐河清难矣。但当国宪未成立以前，谓各省必不可制省宪，亦未免近于拘泥。”[17]制定省宪法的倡议经学者提出后，得到地方政治实力派的强力支持，这导致参与联省自治运动的省份均把制定省宪作为实现联邦的重要内容。“是国人所争者，明明以省为单位，所谓大规模之省自治是也。夫严格论之，此种自治问题，实即地方政府对于中央政府之分治问题，或为划分行政区域与地方长官权限之问题。”[18]从已制定出的省宪法来看，体现了对政治权力的制约和法治精神的弘扬，对民众的政治参与和地方政治体系的建立起到了实验性和示范性作用。但是也必须看到，省宪法的制定也具有对抗中央政府的意图，在实际效果上，由于与地方军阀的既得利益和武力相冲突，省宪法“对各省的政治发展，并未发生多少积极性的作用”，[19](490?491)最后都成为一纸虚文。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）