2007年的中共十七大报告提出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”①报告中明确规定：社会救助和最低生活保障制度，同社会福利和社会保险一样，都是社会保障体系的“基础”和“重点”，终于摆脱了以往总是被有意无意地“边缘化”的弱势地位。社会救助制度，在2007年下半年就完成了“制度全覆盖”。之后，城市低保对象人数一直保持在2300万人上下，资金规模则从2007年的277亿元逐渐增长到2012年的617亿元；农村低保对象人数从3266万人增长到2011年的5314万人，资金规模则从2007年的104亿元增加到2011年的606亿元②。上述变化说明了什么？变化的原因何在？还存在什么问题？发展的前景如何？这就是本研究欲加探讨的几个主要问题。
一、“十一五”以来社会救助制度的实施现状及特点
从民政部的官方网站公布的与社会救助制度发展相关的文献资料和统计数据，可以大致了解这项制度近年来的基本走势，以此为基础，可以进一步分析2007年以来制度运行的特点。
1．城市社会救助制度的实施现状及特点
(1)城市低保对象人数先升后降。2006—2009年，城镇低保对象的规模先是呈逐渐上升的势头：2008年突破2300万人，2009年达到峰值，为2346万人。但是，此后又逐年下降，2010年降至2311万人，2011年更是跌破了2300万人的关口，再次恢复到2007年的水平（见表1）。
(2)城市低保经费持续快速增长。城市低保经费则是一路高歌猛进，2007年接近300亿，2008年接近400亿，2009接近500亿，2010年超过500亿，2011年则已经突破了600亿元的大关。2011年的城市低保经费比2006年增加了175%。城市低保经费的增长主要得益于中央财政投入的增加。2006-2011年6年间，各级财政投入城市低保的经费增长了175%，共计2518亿元。其中，中央财政投入城市低保的资金2010年比2006年增加了169%，地方财政则增加了81%，5年间中央财政和地方财政分别投入1289亿元和612亿元。
(3)城市最低社会保障标准的提升。城市低保对象人数基本保持稳定，而城市低保的经费却大大增加，其结果，必然是城市低保的标准大大提高了。就全国而言，2011年年底，全国城市低保的平均标准是288元，比2006年年底的170元增长了59%；31个省（自治区、直辖市）中有15个在平均线以上（参见下页表2）；从2006-2011年6年间每年的变化来看：增长的幅度从9%到15%，基本上是稳定的。有趣的是，从2008-2010年每年的增长额度都是一个确定的绝对值——23元，不知是有意的控制还是偶然的巧合。
从2011年年底低保标准的绝对金额看，上海和北京在500元以上；天津和浙江在400—499元区间；江苏、西藏、内蒙古、山东、辽宁、河北、江西、陕西和海南9个省（自治区）标准在300—399元，其余18个省（直辖市、自治区）在300元以下。
从低保标准的增长幅度看，2011年比2006年的增长幅度在100%及以上的有7个省和自治区，即内蒙古、黑龙江、江西、海南、河北、陕西和湖北；山西、浙江、贵州和吉林增长幅度在80-99%之间；在60-79%的有12个省、自治区和直辖市，即辽宁、江苏、安徽、西藏、广西、四川、重庆、山东、湖南、北京、河南和天津；在40-59%的有6个省、自治区和直辖市，即上海、福建、云南、新疆、甘肃和宁夏；在39%及以下的有2个省，即广东和青海。内蒙古增长幅度最大，2011年比2006年增长了155%，增长幅度最小的则是青海，为34%（见表2）。
(4)低保标准的提升使低保的人均补差增加。讨论低保问题，其实最值得关注的指标是“人均补差”，因为中国的低保制度是一种“差额补贴”制度。低保对象最终得到的低保金，实际上是低保标准减去低保家庭的人均收入后的差额，学界内称作“人均补差”。实际工作部门会把低保对象分为两类：一类实行“差额补贴”；一类实行“全额补贴”，后者大多是“无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人”的“三无对象”。当然，“三无对象”也可以算作实行“差额补贴”的对象，只是家庭人均收入为0而已。
2006年，就全国而言的人均补差为84元，而到2011年，人均补差已达225元。后者是前者的268倍。这意味着，6年间，每个低保对象实际得到的补贴大大增加了。就2006-2011年6年间“人均补差”的增长情况而言： 2007年是23%，2008年是40%，然后又进入一个增长幅度稍低的阶段，2009年和2011年都是19%，夹在中间的2010年则是10%（见表1）。
如果将低保标准和人均补差放在一起进行分析，我们还可以发现一个问题：如前所述，低保标准减去人均收入等于人均补差。那么，反过来，保障标准减去人均补差就等于人均收入。按这样的思路，我们发现，低保家庭的人均收入在这6年中一直走低，从2006年的86元减少到2009年的56元，然后再略微攀升到2010年和2011年的62元和63元。
2．农村社会救助制度的实施现状及特点
(1)农村低保对象人数一路攀高。自2007年实现全覆盖以来农村低保对象的规模一直保持着上升势头，2008年增加将近二成；2009年和2010年仍保持在10%上下；到2011年，虽然仍有增长，但增加的幅度较低，估计今后会进入一段保持稳定的低速发展期（见表3）。
(2)农村低保经费持续大幅增长。从经费看，农村低保的发展轨迹与城镇相似，财政投入也保持着快速增长的趋势。2007-2011年的5年中，各级财政投入农村低保的资金共计1722亿元，平均增长幅度为585%。到2011年，农村低保的资金规模已经是2007年的58倍（见表3）。
农村低保经费的增长得益于中央财政的大规模投入。根据民政部公布的2009年和2010年的数据，中央财政投入农村低保的资金分别为255亿元和269亿元，各占当年农村低保经费的70%和60%。从民政部相关司局了解，其他年份中央财政的投入也都在60-70%之间。
(3)农村低保经费的增加促使农村低保标准连续调高。就全国而言，2011年年底的平均标准是143元，比2007年年底的70元增长了104%。2011年，在平均线以上的省、自治区和直辖市有12个，以下的有19个；最高的北京为383元，最低的西藏为81元（见表4）。从2007年到2011年5年间每年的变化来看：全国平均的农村低保标准增长的幅度在16%-23%之间，上下相差7个百分点，基本上可以说是稳定的（见表3）。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）
