一、“困境”之辨：信访困境与信访制度困境
　　
　　自1990年代以来，我国从中央到地方出现了来势汹涌的信访“洪流”，且不能有效而及时地加以化解。在这股“洪流”激荡之下，信访困境与信访制度困境逐渐清晰地展现在人们面前。
　　信访困境与信访制度困境并不是一个范畴。信访困境特指中国社会几千年以来，信访洪流一再涨潮，不见落潮。尤其是新中国成立以后，在其他各种社会纠纷解决机制已经较为健全的情形下，人民群众仍然如此倾向于选择这么一种非正式渠道表达自己的利益诉求；结果，以较大规模群体访和表达形式激烈的个体访为主要内容的当代信访洪流正在不断侵蚀和谐社会的建设成果。
　　信访活动在中国社会由来已久。据史料记载，在原始社会末期的唐尧虞舜时代，就有“尧立诽谤之木”一说，人们可以利用诽谤木来向社会组织管理者陈述意见，提出要求。。社会的组织管理者也利用诽谤木来观察民意，收集民情。春秋战国以降，以“青天大老爷”为民作主、“告御状”、“跪道拦轿”为主要内容的信访活动在中华大地上更是此起彼伏地发生，以至于五月飞雪等冤狱故事、公案故事、清官故事已经成为中国民间文化的重要组成部分。人民中国成立伊始，党和国家领导人就面临着人民群众史无前例的信访热情对执政能力的考验。1951年5月16日，毛泽东代表新政权首先对中国延续几千年的信访活动作了回应，指出“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……。”改革开放以后，随着我国社会经济结构的转型和人民权利观念的不断增强，信访特别是上访案件数量逐年攀升。据统计，2003年和2004年，全国的信访案例均突破1000万件!国家信访局就此指出：信访活动目前相对活跃；群众集体访、重复访和赴京访数量有所增加，并且信访规模越来越大，持续时间越来越长，行为越来越激烈。
　　信访制度困境特指当代中国信访制度的合法性危机。这种合法性危机表现为两个相互矛盾的方面。一是当前的信访制度对信访困境的化解效果不佳；二是当前的信访制度与法治建设的大方略有所悖离。特别的，当人们为了提升制度效果而强化信访制度时，人们发现信访制度与法治建设的目标更加抵牾；反过来，当人们为了推进法治建设而弱化信访制度时，人们又发现信访制度的效能更加式微。
　　作为一种制度设计，人们设立信访制度的初衷是为了有效应对信访活动，力求将信访洪流纳入制度轨道，以收获制度预期功效，变害为利。然而实践已经证明，目前的信访制度在有效性方面并不能令人满意。李普赛特指出：“有效性一再丧失，或长期丧失，则会危及一个合法性系统的稳定性。”于是，许多信访理论工作者和实务工作者都纷纷强调进一步强化现行信访制度，以建立“大信访”谋求“高成效”。如康晓光研究员提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，建议将行政问责制与信访结合起来。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”问题在于，强化信访制度不仅有可能陷入钱穆先生所言及的“制度陷阱”，而且它会加剧信访制度的第二种合法性危机，即信访制度进一步偏离法治建设的轨道。
　　总体来说，信访制度在以下四个方面与法治建设存有冲突。一是，信访制度内蕴的文化心理是传统社会的贤人政治和“清官情结”。二是，信访制度容易形成一种破坏法治的反向张力，容易把大量的社会矛盾引导到人治解决的恶性循环之中去。三是，信访机构通过与各地最高权力的联系，逐步扮演着超级法院的角色，成为纠纷解决机制的核心部分。四是，信访制度对群众无序政治参与一定程度的默许和甚至纵容，不仅成为影响社会和谐的重要因素，也与崇尚秩序的法治社会南辕北辙。
　　于是，有学者从程序法治的角度主张弱化信访制度，把信访制度纳人法治化轨道。如于建嵘教授认为，老百姓可以提意见和建议，把信访视为公民政治参与的渠道，但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。问题在于，中国是一个行政主导的国家，在司法独立乃至审判独立都难以真正实现的背景下，中国需要有信访制度这么一套反馈系统来了解民众的需要，来实现民众的宪法权利。而宪法学者杜钢建强调，中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。
　　显然，强化信访制度与弱化信访制度这两种针锋相对的改革思路都是为了提升信访制度的合法性。然而，当诸多论者皆忙碌于对信访制度发出狄更斯式的感叹之时：这是一个最好的制度，这是一个最坏的制度。我们却发现他们忽略了一个最基本的问题：信访制度是人设计出来的，是为了解决信访活动的制度安排。因此，信访制度困境不等于信访困境，与其大家不遗余力地争论信访制度是否应该升级为新的版本，圄于制度本身的困惑，不如去考察如何化解事物的本相困境——即信访困境。所谓扬汤止沸，莫如釜底抽薪。信访困境是“皮”，信访制度困境是“毛”，皮之不存，毛将焉附。
　　
　　二、信访困境的社会诱因：一种发生学意义上的考量
　　
　　欲有效化解信访困境，必须准确把握信访困境得以生成的社会诱因。在此基础上，对这些社会诱因进行有的放矢的改造，中国社会就容易走出淤积多年的信访困境。
　　第一，臣民意识与清官情节“交相辉映”，萌发了信访困境发生的心理诱因。
　　马克思曾指出：“人的依赖关系(起初完全是自然发生的)，是最初的社会形态，在这种形态下，人的生产能力只是在狭窄的范围内和孤立的地点上发展着。……自然联系等等使他成为一定的狭隘人群的附属物……最初还是十分自然地在家庭和扩大成为氏族的家庭中，后来是在由氏族间的冲突和融合而产生的各种形式的公社中。”这种情况与中国传统社会是契合的。亚细亚生产方式长期占据主导地位使得臣民意识在中国社会经久不衰。社会成员不是绝对臣服氏族组织.就是绝对臣服国家专制权力；在“六合之内，皇帝之土；人迹所至，无不臣者”的训导中，人民的理性反思能力受到极大桎梏。诚如毛泽东指出的那样：在宗法社会，政权、族权、神权和夫权是束缚劳动人民的四条极大的绳索。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）