我国农田水利建设的历史十分悠久,但真正取得辉煌成就的时代属于1949年后成立的新中国。影响我国农田水利建设取得成就的主要原因,除了亿万农民积极性、主动性的发挥之外,社会主义制度优越性的体现、政府高效严密的治水组织体系的建立、农村基层政权职能的发挥等制度因素也起着重要的作用。因此从制度层面分析和总结农田水利建设取得成就的原因,就显得很有必要。
一、社会主义制度在农田水利建设过程中的规范和保障作用
“有收无收在水,收多收少在肥”是对水与农业关系形象和真实的表述,说明了水利在我国农业生产中的重要作用。我国是一个水旱灾害频繁的国家,建国以来,水旱灾害除极少数年份外,基本上都呈现上升的趋势,而“洪涝灾害损失占整个水旱灾害损失的60%-80%” 。[1]在应对水旱灾害威胁和挑战的各种措施中,制度的确立与完善最具有根本性,它是我国成功应对旱涝灾害挑战的结果,又是成功迎接旱涝灾害挑战的先决条件。
(一)社会主义制度的内涵与层级
制度用于规定各社会阶层、各种组织的权利与义务关系,但是制度具有明显的等级性特征,“将较高层次的制度看做基点,它影响和应用到较低层次制度的制定,这种方式能够区分不同制度的地位”。[2]
1949年在我国确立的社会主义制度处于制度的最高层级,为全社会提供了普遍、稳定、明确的公共权威和社会规范,是解决各种问题、矛盾和冲突必须遵循的基础,是我国经济和社会持久稳定和发展的保障,正如邓小平同志所指出的“制度是决定因素”,制度问题“带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[3]社会主义制度作为必须遵守的公共规范,可以在个体利益和公共利益之间架起一座沟通的桥梁,从而达到个体利益与公共利益的高度整合——社会整合,亦即恩格斯所说的“社会合力”[4],保证合作的顺利进行。
社会主义制度的优势包括上层建筑和经济基础。在上层建筑中最重要的是社会主义根本政治制度——人民民主专政的国体和人民代表大会的政体。社会主义的国家制度,确保了人民当家作主;最大限度地调动人民群众的积极性、主动性和创造性;确保了全国一盘棋,能够集中力量办大事,提高工作效率。“社会主义同资本主义比较,它的优越性就在于能做到全国一盘棋,集中力量,保证重点。”[5]在应对水旱灾害、组织农田水利建设方面,社会主义制度的规范和保障作用,主要体现农田水利建设的政策导向,投入大量的资金与技术,组织动员农民积极参与农田水利建设等方面。
在我国,决定和影响农田水利建设的制度中,社会主义根本制度居于最高地位,决定农田水利建设的政策目标、影响着政府治水组织体系的构建、资金投向和民众动员等;政府的组织和政策导向决定农村基层政权的运行;农村基层政权的运行规则支配和约束农民的行为。
(二)农田水利建设的政策制定
1949年以来,党和政府一直把农田水利的恢复和建设作为整个国民经济恢复与发展的重要任务来抓,从政策制定、体制完善等方面为农田水利建设提供了明确的导向。
新中国建立以后,党和政府十分重视水利建设,确定了水利的公共产品属性,提出了“水利是农业的命脉”、“要把黄河的事情办好”、“让黄河为中华民族造福”等一系列指示,成为政府推进农田水利建设的指针。在建国初期,政府即明确了水利建设的基本方针:大力防治水患,重点进行河流治理工程,同时兴修灌溉工程,减轻旱灾。1958年5月,国家提出水利建设的方针是“以小型为主,以蓄为主、以社办为主”,兴修大、中、小型水利工程,“必须是依靠群众力量为主,国家援助为辅”。值得注意的是,我国建设水库的功能次序是:灌溉——发电——航运(能利用时)——渔业或养鱼(能利用时)——环境保护等[6],水库建设是我国农田水利建设的前提,而且由于确定了灌溉的优先地位,奠定了我国农田水利事业发展的基础。
20世纪80年代以来,水利改革提出“加强经营管理,讲究经济效益”的方针,确立了“转轨变型,全面服务”的改革方向,我国农田水利事业随之也进行了市场化的改革,但是农田水利建设的基础地位并没有动摇。特别是进入21世纪,从2004年到2009年中央连续出台了6个“一号文件”,都提出要把加强农田水利设施建设作为现代农业建设的一件大事来抓,逐步明确了农田水利设施建设的公共产品属性,加大了对农田水利建设的投入。而且经过30年的改革与完善,以财政补助为主导,国家、农民、社会资金共同投入的多元化的农村水利投入机制逐步确立,农村水利工程管理体制和运行机制也在逐步完善,农民参与农村水利建设体制逐步健全,初步形成了新型的农村水利建设体制和机制。
著名水利专家张含英写于1951年11月的一篇文章,可以说精辟地概括了新中国60年水利建设取得成就的根本原因:即人民民主专政制度的优越性。这一制度“鲜明地体现为以下三个问题:为了谁?依靠谁?谁领导?这三点是决定一个工程的性质、规模及其成就大小的根本关键,亦是我们的水利建设和过去封建时代、半殖民地半封建时代以及资本主义国家的水利工程的基本区别。”[7]
二、治水组织体系在农田水利建设过程中的整合作用
农田水利建设是一项巨大的系统工程,需要动员和协调各种社会资源,包括经济资源、人力资源、技术资源等,而且国家动员的规模很大,需要建立庞大和严密的组织体系,以保证高度统一和组织高效。党和政府起到了汇聚各种资源的作用,并通过治水的组织体系发挥“整体大于各个部分的总和”之放大作用,给农民和国家创造了可观的经济和社会效益。
(一)政府治水组织体系的建立与完善
为了配合进行水利建设,1950年6月,中央人民政府成立了全国统一的防汛指挥部,地方省——地(区)——县也成立了防汛指挥机构,1987年更名为国家防汛总指挥部,1993年又更名为国家防汛抗旱总指挥部,负责领导、组织全国的防汛抗旱工作。与组织机构完善的同时,全国逐步形成了比较完整的防洪工程体系,为农田水利事业的发展创造了条件。
成立于1949年10月的水利部虽然在1958、1979、1982年几经裁并,终于在1988年7月22日重新组建。作为国务院的水行政主管部门,水利部负责全国水资源统一管理工作。依据《水法》规定和水利部的职责,水利部又明确了七大流域机构作为水利部的派出机构,在流域范围内代表水利部行使水行政职能,并打破地区和行业界限,制定各条江河以至全国水利的统一规划,为全面合理地开发水土资源、治理水患创造条件。各省(自治区、直辖市)人民政府也相继明确了省水利部门为各省级政府的水行政主管部门,市、县两级的水资源管理机构也相应成立。包括《中华人民共和国水法》(1988年制定,2002年修订)为核心的水资源开发利用管理保护的法规体系初步建立,从而使全国水行政管理体系基本完善。这些治水组织体系的建立与法定职能的行使,贯彻了党和政府的方针与政策,在农田水利建设的统筹规划、资源的组织协调、工程的建设和管理、资金支持等方面都起到了关键作用。 我国防洪抗旱工程体系、组织体系和管理体系之建立与完善,提升了各级组织的执行力和管理效率,极大地增强了政府整合各种社会资源、组织协调农田水利建设的能力,为推动我国农田水利建设奠定了组织基础。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）
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我国农田水利建设取得成就的制度分析
来源：南粤论文中心 作者：陈贵华 发表于：2010-09-05 11:41 点击：次
【关健词】农田水利;农民;农业;制度
建国以来,农田水利建设取得了较为突出的成就,从制度分析的角度来看,主要原因是制度的合力,包括社会主义制度的规范与保障作用、政府治水组织体系的整合作用和农村基层组织的利益交换作用,这些制度整合了人力、物力、财力和技术等资源,并集中用于农田水利建设。研究表明,
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