中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）05-0046-06
　　一、问题的提出
　　1995年原国家环保总局发布《关于开展全国生态示范区建设试点工作的通知》后，生态示范区建设在全国各地广泛推广开来。该项建设的目的是要在地方政府领导下，把区域生态建设与当地的社会经济发展和城乡建设有机地结合起来，统一规划，综合建设。之后，为了进一步深化生态示范区建设，原国家环保总局又于2003年印发了关于《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》的通知。生态省、生态市（县）建设是生态示范区建设的继续和发展，是地方政府在贯彻执行中央政府环境保护政策的同时，根据本地区的环境、资源和社会经济发展程度的特点，制定相关的地方性政策来规划和改善本地区整体生态环境的过程。截至2012年全国已有15个省（自治区、直辖市）开展了生态省建设，超过1000个县（市、区）开展了生态县（市、区）建设，38个县（市、区）建成了生态县（市、区），1559个乡镇建成国家级生态乡镇；在此基础上，53个地区开展了生态文明建设试点。[1]
　　生态市建设是一项费时、费力、见效慢的系统工程，不仅需要强大的资源储备，也需要规范、有效的制度供给作保障。到目前为止，各地方政府在生态市建设过程中已取得了一定的成绩，但生态市作为一项城市环境治理的新思路，它的建设必然要经历一个长期的发展过程，期间会存在一些制约因素阻碍生态市建设的发展，这些因素主要表现在协调合作、制度供给以及资源支撑等方面。
　　二、制约生态市建设的因素
　　（一）缺乏协调合作机制
　　生态系统具有公共性、外部性及跨地区性的特征。生态市建设的任务就是保持社会—经济—自然有机结合的复合生态系统和谐发展。在生态市建设中，地方政府居于主体地位，发挥主导作用。而现行政府的组织结构，由于机构重叠、各自为政，阻碍了地方环境保护管理机构政策执行和监督管理的能力发挥，主要体现在以下几方面。
　　目前，在政府组织及其建设方面，我国正在进行大部制改革。实行大部制改革目的就是将职能相同或者相近的各部门进行整合，形成一个权力集中、管理统一的大机构，避免机构重叠、职责不清。2008年3月的大部制改革中将原来的环境保护总局更名为环境保护部，其作为国务院的组成部门，拥有相应的决策权。
　　在中共十八大报告中，又把生态文明建设放在突出地位，强调其要与经济、政治、文化、社会建设五位一体协调发展，这表明了生态保护事业在政府工作中的重要性正在逐步上升。
　　大部制改革虽然将权力集中于环境保护部，减少了重叠的政府职责，有利于提高工作效率，但是，实行大部制后，如何实现不同部门间的协调合作尚需进一步研究。当生态市建设涉及跨地区、跨部门的项目工程时，如松花江污染、京津风沙源治理和阿拉善沙漠治理，就需要环保、建设、水利、农业、林业、国土等多个部门协调合作，共同履行环保职责。对于这些问题，环保部门的“统一监督管理”职能将难以落实。从行政管理实践来看，一些部门对自身环保任务重视不够，敷衍执行的现象并非鲜见。虽然地方环保部门被赋予牵头协调的功能，但由于缺乏有效的法律法规来维持其机构职责和权限，没有足够的权威性，使得各部门的协调合作困难重重。
　　除了横向上环境保护部门与相关部门间协调合作机制缺乏之外，纵向上的协调合作机制也不够完善。由于地方环保部门实行双重领导体制，其环保功能履行过程中受到程度不同的限制。首先，在生态市建设中地方环保部门受上级环保机构的业务领导，依据上级政策执行环境规划和履行监督职责；其次，环保部门也是地方政府的一个职能部门，地方环保部门的人事、财务及其他资源都依赖于地方政府，这种情况导致环保部门在履行监管职责时表现出一定局限性，无法抵制来自于地方保护主义的行政干预。对于地方政府来说，生态建设只是政府的职责之一，当生态环境保护与地方经济社会利益或地方政府自身利益发生冲突时，地方政府可能表现出偏向经济利益、忽视环境利益或不作为。在这种上级权威缺失和地方保护主义的组织结构中，环保部门处于尴尬位置，不能充分发挥自己的监督职能。
　　（二）制度供给缺失
　　制度建设是地方生态市建设的重要保障，提高地方生态市建设的成效需要有完善的制度作为保障。目前，地方生态市制度建设方面的缺陷主要体现在监管制度、生态补偿制度方面。
　　1.监管制度缺位
　　这里所说的监管是指环境管理部门对于环境安全状况的监督，它是国家行政监督权力在环境保护领域的延伸和体现。社会上的利益主体往往追求自身利益的最大化，在这一过程中有可能采取破坏生态环境的行为。因此，应当加强对相关利益主体行为的监管。一般来说，只要是对生态环境产生不良影响的活动，都应受到环境管理部门的监督和制约。以往一些地方出现的环境污染，以及森林、草原退化等问题，由于监管制度的缺位，大多数都采用末端治理。如2013年出现在多地的城市雾霾天气，2012年广西龙江镉污染饮用水事件和内蒙古乌梁素海污染事件等，都采取的是事后追究责任。尽管从中央到地方都制定了相应的监管制度，但大多是政策性监督，实际操作性不强；监管部门虽拥有法定的权限和职责，但由于获取被监管群体的排污信息成本很高，不能做到事前发现，使得污染问题由预防性治理演变为末端治理；而社会监督则相反，获取一手信息容易，但社会公众缺乏直接强制性的监督制裁权，只能任违规者逍遥法外。

     　2.生态补偿制度不健全
　　所谓生态补偿有两种含义：一是政府对被环境污染的，或者因实施环境保护政策而使其利益受到损失的对象进行直接补偿；二是政府履行监管职能规制相关经济主体，通过征收排污税、资源使用费等措施，约束各方主体行为以保护环境，激励各方主体参与环境保护的积极性。目前，在生态补偿制度方面，存在着资金不足和补偿方式简单化的问题。
　　生态补偿的范围非常有限，补偿对象多以利益直接受损者为主，不仅忽视了对环境保护者、建设者和贡献者的利益补偿，而且补偿方式多局限于“输血式”地直接资金补偿，经费来源以中央和地方政府财政补贴为主，补偿方法简单、数量有限，对一些经济落后的地区根本就是杯水车薪。尽管国家通过对生态资源使用者收取税费来补偿资源的消耗，但这些税费其实早已计入资源销售的成本中，无形中提高了资源的价值，不但没有减少使用者的利润收益，反而给贫困人群使用资源抬高了价格，违背了破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿、保护者受益的生态补偿原则。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_广州毕业论文代笔_广州职称论文代发_广州论文网）