二当下中国法治行政建设之问题及其对社会整合的影响
第一，权力本位而非权利本位的法律观，使得社会整合缺乏有效的价值导引。现代国家行政理论与实践表明，权利本位观念是建设现代法治国家的基石。权利本位观念认为政府的权力来自于公民授权，在政府与公民关系中，公民是国家的主人，公民通过宪法和法律规制政府权力，而政府的责任是依法进行公共管理，维护社会秩序，向民众提供公共服务，保障并增进人权。同时，公民也有权对政府行为是否符合自己意愿进行评判，如果政府的施政行为未能满足民众需要，甚至造成危害公民合法权利的后果，公民就有权追究其责任，这种权利本位的法治观念将政府和社会成员牢固维系为一个利益和价值的共同体。而在中国的现实社会中，由于两千多年的专制传统使“人治”思想在我国根深蒂固，以言代法、以权压法、徇私枉法的现象大量存在，成为了当下建设法治国家的主要障碍。部分行政人员依然奉行权力本位法律观，视国家公权力为己有，将法律视为“治民之术”。其行政目的是利用权力控制社会资源为己所用，将自身利益最大化。当下出现的许多焦点性社会问题，如征地拆迁、环境保护、食品安全、腐败与官僚主义等，其产生根源就在于政府与公民关系出现了倒置，一些政府部门和行政人员漠视公民权利，没有从民众需求出发提供必要的公共服务，而公共权力私有化又进一步使社会利益结构失衡，官民关系处于紧张对立的状态，法律维系社会公平正义的力量随之受到质疑，权力至上、金钱至上等错误思潮泛滥，全社会对法律的信仰也无法得到确立，政府缺乏必要的权威和公信力来引导社会价值共识的凝聚，社会整合缺乏必要的精神动力和思想观念基础。
第二，位阶法律冲突及行政立法结果与民众诉求的不一致，使得行政法律体系有效性不足，社会整合缺乏完备的制度支撑。在我国目前的立法体制中，各级人大、国务院及其各部委、地方政府均享有相应的立法权。各立法主体职责不一，利益各异，法律既未对其立法权限作出明确的划分，又缺乏有效的法律审查机制，极易产生法律之间的冲突。这种法律冲突既有同位阶法律冲突，如在长三角海域治理中，江苏、浙江、上海三地所制定的海洋管理法规在管辖范围、执法程序、处罚力度等方面均存在不同程度的差异和冲突，极大影响了该地区海洋环境治理和区域一体化合作；也有下位法与上位法的冲突，如《立法法》《行政强制法》《行政处罚法》均规定：限制人身自由的强制措施和处罚必须由法律制定。但是，由国务院制定颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》却规定：对于卖淫嫖娼人员，公安部门可以收容6个月到2年。在收容遣送、劳动教养制度被废止的当下，这一明显违背上位法的行政法规日益受到社会质疑。如此诸多的法律冲突破坏了法制的统一与协调，使政府社会整合缺乏协调统一的规则体系。同时，法律是否具备合法性和有效性取决于法律是否严格依照民主程序来制定。法律活力的激发有赖于公众的深入参与，我国的行政立法过程还不够透明，法律法规拟定多由行政部门包办，尽管在草案拟定后需向社会公示征求意见，但公示时间有限，民众意见是否被采纳也取决于行政机关单方面的意志，公民也缺乏请求审查、撤销行政法规、规章的程序性权利。这就容易造成行政立法结果与民众诉求有不一致甚至对立的地方，法律本身缺乏足够的民意基础，法律权威无法得到社会的广泛认同。政府要实现整合社会的目标必须依赖法律来调适各种社会关系，因之，法律制度整合成为现代社会整合的中心任务。然而，行政立法方面出现的这些问题使得法律的合法性和有效性大打折扣，“法律只有在受到信任并且因而要求强力制裁的时候才是有效的。”[6]当一个社会无法通过有机的整合形成一套完善的兼具合法性和有效性的法律制度，无论是法治行政还是社会整合都将无从谈起。
第三，行政执法行为的市场化，影响政府社会整合的组织效能。中国传统社会整合模式下，国家掌控了几乎全部社会资源，并通过行政指令对其进行分配。无论是自然经济时代还是计划经济时代，由于市场力量发育弱小，通过权力来攫取不正当利益的空间受到客观环境限制。随着市场经济的发展，所有社会主体均被卷入市场中，但是，政府对社会资源的垄断情况在一些领域仍旧存在，并且，行政权力所支配的社会财富远比以往任何时期都要多，这就导致越接近权力中心的人越容易依赖手中掌握的国有资产和信息优势，在市场中牟取私利，本应为社会提供公共服务的行政权力成为可交换的商品，滋生了腐败现象。就行政部门本身来说，不同地区、不同部门在获得财政拨款方面也存在分配不均的现象，这就导致了行政执法行为与执法者利益挂钩情况的发生，这些部门利用手中的权力，在市场条件下换取部门利益。如一些行政执法部门乱罚款、乱收费，甚至以罚代管。还有一些行政执法部门主动充当有违法行为的企业和黑恶势力的保护伞，置民众利益于不顾，纵容包庇违法行为，这种现象在房地产开发、环境保护等领域尤为突出，行政权力的公共属性遭到扭曲。行政执法是法治行政的中心环节，行政执法中出现的这些问题损害了政府在人民心中的形象，削弱了政府组织整合的效能，也容易导致社会矛盾的激化。根据法制网所发布的《2012年群体性事件研究报告》的统计结果显示，2012年所爆发的群体性事件中因征地强拆和警民冲突所引发的群体性事件分别占到总体的222%，官民冲突、环境维权所引发的群体性事件也分别占到133%和89%。[7]这些事件都与行政执法市场化存在一定程度的关联，给中国社会稳定和社会整合造成了混乱和困难。
第四，权力滥用和行政腐败，侵蚀了政府进行社会整合的权威。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[8]不受监督和制约的权力必然导致权力滥用和腐败。我国的行政权力监督体系既包括人民代表大会、司法机关、政党、各类社会组织以及媒体舆论的监督，也包括行政机关内部的监督。但法律对这些监督体系大多仅有原则性的规定，缺乏具体可操作的程序性规范，监督往往流于形式。如人民代表大会作为最重要的监督主体，可以对政府日常执法行为以及特殊事项以特别调查的方式进行专门监督，然而，在实践操作中由于缺乏具体操作的细则，以致这种专门针对执法环节的监督形式极少被启用。在司法监督方面，我国司法机关常常受制于各级政府的权力干扰，难以开展公正独立的审判，对政府执法行为进行有力的监督。权力监督机制的形式化导致行政机关及其工作人员难以受到有效的权力制约，出现了众多渎职侵权行为以及腐败现象。[9]在20世纪90年代后半期，仅几种主要类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年就占全国GDP总量的132%—168%。[10]腐败现象的蔓延严重侵蚀了政府的合法性基础，成为当前中国一个主要的社会矛盾。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_广州毕业论文代笔_广州职称论文代发_广州论文网）
