为了实现行政复议的纠纷解决功能，《实施条例》从复议的申请、受理和复议决定等方面作了某些具有针对性的制度安排，其中最为典型的是行政复议和解与调解制度。但是，一个不能否认的事实是，《实施条例》只是一种执行性行政立法，囿于其自身的法律地位，其制度构设仍不可脱离《行政复议法》的窠臼。对此，天飞龙博士在分析行政复议调解制度时便作了中肯批判：“没有明确设定行政复议调解的审查原则；没有设定不适用和解与调解的范围及判断基准，可能造成行政机关偏离公共利益，放弃追求行政目标和提供公共政策的责任；……如果复议和解与调解制度丧失基本的程序要素及保障机制，以及缺乏对公共利益与公共政策的判断基准，新制度将很可能使行政复议蜕变为一般的行政信访和申诉处理。这是新条例‘制度性失衡’的反映。”[8]因此，要想真正实现行政复议功能的转变，最经得起考验的办法是修改《行政复议法》，真正从解决纠纷的视角来构设行政复议制度。这已为我国学界与实务界所认可。例如，2010年6月在杭州举行的“行政复议论坛”上，国务院法制办副主任郜风涛就明确指出，完善行政复议制度首先需要重点关注和研究行政复议的功能定位问题。“要准确把握行政复议在新的历史条件下的功能定位，使行政复议实现从内部监督、自我纠错为主向救济权利、化解争议为主的根本转变，才能明确和把握行政复议制度完善的方向。”[9]
　　将行政复议的功能定位于纠纷解决至少存在着如下优势：其一，有利于行政相对方权利的救济。行政复议机关处理行政争议不像法院那样受制于特定的政治体制，它既可以审查法律问题，也可以审查其中的事实问题和政策问题；既可以撤销原来的行政决定，还可以作出新的行政决定代替最初的行政决定。很显然，可以为公民的合法权益提供更好的救济保障。其二，有利于法院负担的减轻。诉讼社会的到来使得诉讼案件持续增加，有限的法院资源难承重荷，其直接后果是诉讼周期的延长，积案的居高不下以及裁判质量的低迷，并有可能导致司法公信力的降低和社会正义底线的动摇。行政复议具有程序简易、时效迅速、成本低廉和高度专业性的优势，充分发挥其纠纷解决功能，可将大量的矛盾或纠纷化解在初发阶段和行政系统内部，而不会导致过多纠纷涌向法院，引发不必要的阻塞。其三，有利于公共政策的平衡。行政复议“非法律专业” 可以使它“更好地保持决策的连贯性，并且更有能力通过对法律所规定问题的现实状况的解释分析和对当今社会条件的反映，给予法律背后的政策以影响。政府官员、知识型非专业人士作为裁判人员，比普通法官更有能力预见他们决定的潜在影响，因此更能避免决策中潜在的异常和不一致。”[3]
　　四、功能转变后的构造重塑
　　功能的实现是需要相应的具体制度作支撑的。行政复议的基本功能转变之后，如何最大限度地发挥其纠纷解决功能，是具体构造安排应当着力思考的另一个问题。从权力属性而言，解决纠纷应当是一种司法性质的权力，它是专门机构对行政争议作出裁断的活动。因此，在笔者看来，具体构造首先必须凸显的是行政复议的司法属性，以克服我国目前的行政化复议体制制约行政复议功能发挥的弊端。基于篇幅，本文仅就行政复议构造的几个基础性问题作初步探讨。
　　1.复议机构独立性之凸显。尽管独立性不能等同于司法性，但毫无疑问独立性是司法性的核心内容。因为独立性是纠纷能够获得在法律程序内解决而不受外在力量干预的先决条件，从而它构成了纠纷解决获得公信力的重要前提。为此，我国有的地方开始了设立专门的行政复议委员会的尝试，其中比较典型的是哈尔滨市行政复议委员会模式。尽管该种模式在一定程度上有利于消解行政复议部门化和行政化的不利影响，但笔者看来，这种模式的基本思维仍然是行政式的，主要体现在两点：其一，行政复议委员会必须直接对政府主要领导负责；其二，行政复议机构经市政府授权来审查、议决市政府受理的行政复议案件。也就是说，此种模式无论是从人员配置还是从权力运作上，仍没有脱离行政思维的局限，独立性无法保障。
　　对此，笔者认为，英国的行政裁判所极具镜借意义。英国行政裁判所是指普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政争议及其他争议的准司法性机构。它具有如下特征：[10]其一，英国的行政裁判所不是根据国家行政机关的委托立法设立的，而是直接根据议会通过的法律而设立。其二，行政裁判所独立于行政机关之外，在大多情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有资格的人中任命；裁判所的大多数成员与政府官员没有直接联系。这些措施能够保障裁判所只根据事实和法律裁决案件，可以超脱政治影响和行政机关的干预。其三，行政裁判所审理案件不适用行政程序，而采用不完全等同于普通司法程序的简便、灵活、迅速的准司法程序。其四，当事人可以就裁判所的裁决向法院提起上诉，法院也可以通过令状制度对裁判所的裁决进行司法审查,这使得裁判所镶嵌到普通司法体系之中，成为行政纠纷解决机制网络中间的重要一环。
　　在借鉴英国行政裁判所制度的基础上，现阶段我们主张通过《行政复议法》的修改，在县级以上人民政府统一设置专门行使裁判权的机关——行政复议委员会，将现有各级各类行政机关的复议职能分离出来并统一到行政复议委员会。行政复议委员会应具有独立的主体地位和法律人格，能以自己的名义独立行使行政复议权；委员会主任由同级权力机关任命，其专职成员的配备应从具有多年行政执法经验和行政复议经验的人员中选拔，经过专门考核之后培训上岗；同时可借鉴我国台湾地区“诉愿审议委员会”的组织形式，适当吸收社会学者和专家与专职的行政复议人员共同组成参与某些特定案件的审理。此外，还可以借鉴吸收为保障司法独立而创设的“主审法官负责制”的制度优势,由行政复议成员负责处理具体案件,以防止和避免各方面的不当干预和层层审批所产生的负面效应。
　　2.复议程序司法性之渗透。程序是法律制度的生命形式。行政裁决作为一种纠纷解决手段，其基本功能的发挥也当然地依赖于设计良好的程序。在我们看来，行政复议程序司法性至少应当贯彻如下两个基本原则，即中立性原则和合理化原则。“中立性的原则是程序的基础。”[11]它要求纠纷裁判者应当最大限度地保持地位的中立性，对双方当事人进行过程引导，并解释法律以及相关规定，而不应过分参与到当事人实质性权利的协商之中。如果裁判者的判断在纠纷解决过程中获得了决定性意义的话，那么当事人展开程序的努力就会朝着裁判者的方向发展，而当事人在水平层面进行对话以形成合意解决纠纷的制度设想也就在此被虚幻起来了。中立原则是需要一系列制度作保障的，如回避制度、公开制度、两造对抗制度以及裁决者资格认定制度等。合理化原则就是要求程序的安排能使阻碍和浪费最小化而效果和收益最大化。依据经典法经济学理论，“任何一种权利的起始配置都会产生高效率的资源配置，也都需要社会交易成本并影响收入分配，问题的关键只在于如何使法律能选择一种成本较低的权利配置形式和实施程序。”[12]在行政复议中，当事人权利的实现需要涉及时间、人力、机会和错误成本等诸多方面，在当事人需要付出成本的情况下，如何实现成本的最低化和效果的最大化是进行程序设计必须应当遵照的原则。合理化原则亦需要一系列制度来实现，如时限制度、代理制度、说明理由制度等。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）