一、我国行政复议传统功能的形成
　　按照学界的一般认识，我国行政复议制度建立于建国初期，其基本标志是1950年12月15日政务院政务会议通过的《税务复议委员会组织通则》，该规则第一次在法规上正式出现了“复议”二字，并明确规定了税务复议委员会的性质、任务及受案范围。经过了20世纪60至70年代的停滞时期,行政复议制度在80年代后期得到迅速发展。据统计,到1990年12月为止,我国已有100多个法律、法规规定了行政复议制度。[1]尽管如此，由于统一的行政复议法律规范的缺位，行政复议的范围、管辖、审理、程序以及时限等基本内容均在不同程度上存在着矛盾与冲突，直到1990年《行政复议条例》的颁布，我国行政复议工作才开始逐渐走向系统化、正规化和法制化的轨道。也正是在《行政复议条例》中，第一次对行政复议的基本功能作了定位，将其界定为“维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。从立法者语义表达的侧重来看，“维护和监督行政机关依法行使职权”在功能定位中居于主要地位。也就是说，我国行政复议制度的功能在定型之初是作为行政系统的一种自我监督和纠错机制而存在的。与《行政复议条例》相比，1999年制定的《行政复议法》关于行政复议功能定位的规定在语言表述上发生了某些改变，将“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”作为其基本功能。尽管如此，笔者认为二者在内在倾向上仍是一脉相承的，这可以从相关的立法说明中得到佐证。国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的议案中，在立法说明部分用两处文字表明了将行政复议的功能定位于自我监督与纠错的意图。该立法说明开宗明义地指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关的内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义”；在说明立法指导原则时,再次强调各项制度设计“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议‘司法’化。”行政复议法出台后,国务院曾专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜,其中又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”,事实上将行政复议与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并论。[2]至此，我国形成了以自我监督和纠错为指向的行政复议及其制度构造。
　　二、现实困境对行政复议制度的拷问
　　从制度设计者的初衷来看，行政复议制度作为政府主导模式下的纠错制度，具有程序灵活快捷、成本低廉等优势，因此它理应成为当下行政相对方救济其权益、监督行政机关的最佳选择，但实践中的行政复议却与制度设计者的最初设想相去甚远。在《行政复议法》颁布之前的十年时间里，我国行政复议案件基本维持在每年2万4千件左右；《行政复议法》施行之后，行政复议案件在经过短暂的激增之后，又逐渐陷入了瓶颈，有的地方出现了案件审理数量不断下滑乃至闲置或萎缩的征兆。有学者做过专门统计，“2001-2005年间，我国行政复议案件数量分别是83487件、76456件、75918件、81833件和90624件。近三年虽然有所增长，但基本上维持在年均8-10万件左右。”[3]尽管这仍然是一个庞大的数字，但相对于目前上千万的信访案件和数十万的行政诉讼案件而言，仍是小巫见大巫。对此现象，我国有不少学者从不同角度进行了反思，并试图探寻解决问题的对策。如有的学者从复议管辖体制角度建议“在县级以上各级人民政府设立统一的行政复议委员会，由其专司行政复议职能，改变行政复议机关林立、机构分散与不独立的现状，以促使行政复议质量的提高与复议功能的发挥”；[4]有的学者认为，应当设立独立的复议机构；[5]还有学者认为应当引入准司法程序，以增强行政复议解决纠纷的功能，[6]等等。
　　在笔者看来，在所有原因中，功能定位的偏差是问题的根源和关键所在。任何法律的制定总是负载着一定的目的功能或宗旨的，正如耶林所言：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”[7]目的功能既是法律中所有条文的灵魂和统帅，也是制度设计者进行具体制度安排的最重要依据。当我们将行政复议作为一种内置式的自我纠错手段时，那么与之相配套的必然是以行政层级为基础的、以强调监督实际效率为出发点的制度构造，因而所谓复议机构的独立性、程序的司法性以及申请人与被申请人之间的对抗性、协商性等内容就难以有适度的制度空间可以兼容。这就意味着，当行政复议功能定位未发生转变之前，围绕行政复议所有制度构设而展开的探讨，其意义和价值都是十分有限的。
　　制度总是特定历史时期的制度，这是毋庸置疑的。因此，制度功能的正当性只有其与特定的历史条件相吻合时才能获得。行政复议制度确立之初，整个中国社会的转型还刚刚开始，诸多领域的变革尚未进入实质性的攻坚阶段；行政法治程度还相对较低，行政观念的转变不彻底；人们的权利意识没有充分彰显，中国行政纠纷处在平稳的低速增长阶段。在这个背景之下，将行政复议制度视为一种自我纠错机制，对于行政法治观念的推行、依法行政的实现以及行政相对方合法权益的保护无疑是具有积极意义的。但是，随着社会转型的深入，特别是近年来专业性、技术性以及政策性行政纠纷的日益增多，如果仍将行政复议仅仅视为是一种自我监督与纠错机制的话,那么其与现实需求之间的缺口将会越来越大。因而，笔者认为,尽管层级监督与内部纠错依然是行政复议制度的功能之一,但其基本功能的定位应当向解决行政纠纷转变。
　　三、行政复议纠纷解决功能的确证
　　在我国，首次在立法层面肯定行政复议制度的纠纷解决功能的是《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）。该《实施条例》第1条明确规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例。”可以说，这是针对我国转型期行政纠纷激增而作出的务实性反应，具有十分重要的现实意义。正如国务院法制办公室的有关负责人在介绍《实施条例》制定背景及必要性时所指出的那样，“全国平均每年通过行政复议这个制度平台解决行政争议8万多起，纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为，努力将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部……为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，根据党的十六届六中全会提出的完善行政复议制度的要求，有必要总结行政复议实践经验，把行政复议法规定的各项制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。为此，国务院制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》。” (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）