由此可见，不具有垄断性的中小型国企虽然不享有和承担完整意义上公产的特权和特别义务。但是，依据现行的法律、法规、规章，国企的确享有了某些特别权利并承担了某些特别义务，而且这些权利显然不是“私法”意义上的权利，而是更多的呈现出一种“公法”特质和属性，因此这些特别权利和义务引发的法律关系是无法被纳入私法领域来进行调整的。不享有和负担完整意义上公产的特权和特别义务，只能说明不具有垄断性的中小型国企不是一个完整意义上的公产，但是，我们完全有理由认为：不具有垄断性的中小型国企和其职工的某些法律关系中存在某些特别权利和某些特别义务，因此应当被理解为是一种公法关系。如果此结论妥当，我们就可以得出这样一个新的结论：不具有垄断性的中小型国企完全可以作为一个“不完整意义上的行政公产”，我们试着将这一类特殊的公产界定为“准公产”。 准公产的法律意义是，此类主体享有了某些公法性质的特别权利并承担了某些公法性质特别义务，如果就此类权利和义务发生争议，争议的处置应该受到行政法和行政诉讼法的规制。 （2）
　　通过引入“公产”和“准公产”的概念，我们可以将国企财产的占有、使用、收益和处分行为全面或者部分纳入行政法律进行考量，并以此为基础尝试建构规范我国国企行为的法律规则体系——《公产企业法》。
　　四、规制：《公产企业法》的立法思路
　　近三十年来，中国国有企业改革基本上是在民法思维下展开的，其立法思路可以用四个字来概括，那就是“政企分开”。具体来说就是通过一系列的民事法律制度将国有企业改造为完全的私法主体，政府仅仅是作为出资人而存在，立法上则重点关注如何通过合理的制度设计保证国有资产的保值增值。
　　不可否认，这三十多年的改革取得了巨大的成就，但是目前改革已经进入了“瓶颈期”，表现为制度构建对现实问题回应不足，国有资产监管不力，国企社会责任失落等等。现有制度改革陷入困境的根本原因在于没有抓住当前改革的历史阶段的核心问题，迷失了制度推进的方向。在法律层面上，解决这一瓶颈的当前与未来的立法思路应该是将符合条件的国有企业纳入公产企业概念的范畴，将现有的国有企业的管理纳入行政法的体系，通过制定和实施《公产企业法》实现对国企的有效规制。
　　国有企业和公产企业是两个不同的概念，国有企业概念强调的是资产的属性，而公产企业概念则强调的是企业活动的属性。换言之，公产企业是一种同时拥有非经济目标和经济目标的特殊的企业组织。就现实而言，一方面，公产企业需要承担难以由私企来实现的重要社会目标 ，另一方面，公产企业绝对的支配地位作为一种强大的经济权力存在滥用的可能。因此，既要确保公产企业实现其公共目标，同时也要通过有效的监督防止其异化，这就是《公产企业法》的基本立法目标。
　　《公产企业法》的规制重点包括三个方面的内容：第一，公产企业的甄别制度；第二，公产企业的分类制度；第三，公产企业的特别义务制度。
　　公产企业的甄别制度要解决的问题是到底哪些企业应该被确定为公产企业的问题。关于这一问题世界各国往往采取两种方法来解决：第一，通过具体命名明确其法律属性。例如在日本，公产企业大都依行政法的特别法而设立，设立公产企业的法律权限属于国会。国会在设定该公产企业时，其设立的依据即该特别法就明确该企业的公法的属性，这就是命名。[8]目前日本就对全国103个国有企业特殊法人分别制定103个特殊法进行具体命名和个别规范。[9]第二，通过设立甄别标准判断其法律属性。例如在澳大利亚，公产企业的甄别则是依照1994年颁布的《联邦公营企业法》中设立的标准来甄别。因为《联邦公营企业法》是一部适用于所有的公产企业法典，所以就对甄别标准问题采取了“一揽子”解决的办法。[10]由于我国国企的数目较多，通过具体命名来解决公产企业的甄别问题成本可能过高，因此，设立统一甄别标准应该是更为合理的立法路径选择。
　　公产企业的分类制度要解决的问题是不同类型的公产企业所接受规制的强度差异问题。就法理而言，某些公产企业享有的特权较大，那么其所负担的义务自然也应该相应的增大。在对企业进行分类的基础上区分行政规制强度，这是很多国家立法的采用的通常做法。例如在韩国，公产企业分为四类：“政府独资企业”、“政府投资控股企业”、“政府出资参股企业”和“政府投资控股企业的子公司”，每类企业依据其行政不同接受强度不同的政府规制。为此，韩国政府颁布实施了《政府投资机关管理基本法》以及《基本法实施令》，对这四类企业制定了专门的法规，依法实施有效的政府管理。[11]在澳大利亚，1994 年议会颁布了《联邦公营企业法》，该法将公营企业分为两大类：一类是为了公众的利益，依据政府法令或有关条令设立的法人实体，是具有垄断性质的企业；另一类是按照公司法设立的，联邦政府在其中处于控股地位的公司，其中包括联邦独资公司。澳大利亚对这类企业根据《联邦公营企业法》进行分类管理，并取得了较好的成效。[10]55我国公产企业法成功的关键也在于对我国的国企进行合理的分类，并在分类的基础上进行有针对性的法律规制。我们认为公产企业至少可以分为两类，一是完全意义上的公产，二是准公产。大型垄断性的国企属于完全意义上的公产，不具有垄断性的中小型国企属于准公产。完全意义上的公产受行政法的强规制，准公产则受行政法的弱规制。至于完全意义上的公产内部如何再进行进一步的分类，还需要在认真调研的基础上拿出符合中国实际的分类方案。

    公产企业的特别义务制度要解决的问题是如何确保公产企业的公共目的性不被异化。为了服务于公共行政的目标，公产企业往往拥有了特权，同样的，为了这个目标，特许经营者也要承担特别的义务。如果这些特别义务没有获得切实的履行，就必然会导致民众受益权的受损。例如在美国，其公产企业（3）适用专门的特别法，需要遵守特殊目的的限制。[12]在法国，公产企业不仅要承担特别义务，还要接受特别监管。法国的法律规定由国家审计院承担对公产企业监督的任务，同时，法国的公产企业还须接受议会的监督。议会监督的内容包括公产企业提交给议会的组织结构表、各种情况资料以及它们的会计账目和年终总结；审计院对每个公产企业所做的报告；公共部门高级委员会提交议会的材料和报告。[11]134然而，在我国现行的法律规定中，这些特别义务并未能得到明确的提示。未来的《公产企业法》至少要明确公产企业四个方面的特别义务：1.普遍服务条款。所谓普遍服务是指公产企业应该无歧视地向所有民众提供的必须的公共服务。2.持续经营条款。所谓持续经营是指公产企业非经行政机关同意不得自行停止公共服务。由于公产企业提供的公共服务往往与公众生活息息相关，如果公产企业私自终止提供服务，将给社会带来重大损失。3.服务质量条款。所谓服务质量是指公产企业应保障其提供公共服务必须达到合理的标准。4.价格限制条款。所谓价格限制是指公产企业应确保以可承受的价格向民众提供必须的公共服务。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）