一、社会团体备案制的兴起与问题的提出
　　备案的原意是备查,即备份在案,以供查考。1989年的《社会团体登记管理条例》第14条规定:“经核准登记的社会团体,发给社会团体登记证书;对具备法人资格条件的,发给社会团体法人登记证;对于不具备法人条件的,发给社会团体登记证。”该条还规定无论是否具有法人资格,社会团体都需要每年年检合格,以维持其合法地位;政府部门对社会团体的行政管理也不因其是否有法人资格而有所不同,同时还规定非法人社会团体不能直接转登记为法人型社会团体,必须先注销非法人登记,重新申请法人型社会团体登记①。但是1998年经修改之后的《社会团体登记管理条例》要求社会团体应当具备法人资格,同时规定对于未经批准、擅自开展社会团体活动,或者未经登记,擅自以社会团体名义进行活动,以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的,由登记管理机关予以取缔,没收非法财产,并追究行政责任乃至刑事责任。该条例一经颁布实施,不具备法人资格的社会团体就丧失了在登记主管部门获得认可的可能性。此后民政部于2000年颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》又将未经登记,擅自以社会团体名义开展活动的情形规定为“非法组织”,由登记管理机关依法作出取缔决定,并没收非法财产。
　　但实践中却存在大量未经登记的社会团体,而且其作用和功能逐渐为民众所认知。以老年人协会为例,截至2006年年底,我国基层老年人协会已经达到79.21万个,其中村(居委会)级的老年人协会有45.01万个,占老年人协会总数的56.8%。基层老年人协会在参与农村经济发展、推动社区公共事务、促进社会和谐、维护老年人合法权益、丰富老年人精神文化生活、协助村委会(居委会)工作等方面起着不可忽视的重要作用。但是据统计,登记注册的老年人协会只占老年人协会总数的 12%,绝大部分老年人协会都没有登记注册。再以艾滋病防治领域的非营利组织为例,根据有关调查显示,在接受调查研究的53个艾滋病防治领域的非营利组织中,正式注册登记的占26.4%(其中民政登记的为18.9%,工商登记的占7.5%),没有注册登记的为73.4%,其中11.3%挂靠在其他的非营利组织之下[1]。相关研究也显示,经过正式登记的非营利组织的数量只占非营利组织实际数量的8%~13%[2]。这些数据表明大量的社会团体未经登记就活跃在各个领域之中。
　　未经登记的社会团体也寻求变通方式在一定程度上疏解组织的“合法性”困境。例如采取工商登记或者采取挂靠的方式开展活动。但是这两种方式都存在一定缺陷。采取工商登记方式的缺点在于:一是与组织属性和目的不符;二是使组织无法享受非营利组织本能享受的财税优惠政策。采取挂靠方式的缺点在于:一是挂靠单位受制于被挂靠单位,丧失了组织的独立性;二是被挂靠单位疏于管理或者力不从心;三是在对外责任承担上存在责任主体不明等问题。大量未经登记的非营利组织因无法获得政府的行政认可而被排斥在政府的视野之外,游离于监管之外,成为管理上的盲区;同时法律地位的不稳定性一直是悬在这些非营利组织头上的“达摩克利斯之剑”,使这类非营利组织的发展产生短期行为,不利于这些组织的持续健康发展。
　　备案制正是在这样的背景下提出的[3]。青岛市早在2003年就发布了《青岛市民间组织管理局关于建立社会团体登记工作备案制度的通知》,开始尝试社会团体登记工作备案制度。具体做法如下:对于尚未达到登记条件,但正常开展活动,且符合经济社会发展需要的社区民间组织予以备案。在管理上,统一将街道办事处作为社区民间组织的业务主管单位,在街道培育登记一个社团或者民办非企业类组织,将社区备案制民间组织作为其会员进行指导管理。2005年,民政部为发挥慈善类民间组织在安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾方面的作用,缓解社会福利事业资金不足、机构偏少的矛盾,引导慈善类民间组织开展医疗、教育、住房、法律援助等专项救助,体现社会关怀,规定在农村乡镇和城市社区中开展这些活动的慈善类民间组织,不具备法人条件的,登记管理机关可予以备案,免收登记费、公告费;法人条件成熟的,可予以登记①。随后,山东、安徽、湖北、江苏、杭州等一些地方在实践中也对备案制进行了尝试。例如南京市针对基层民间组织的数量增长很快,但是存在运作不规范、结构不合理、发展不平衡、管理不到位等情况,于2006年出台了《南京市基层民间组织备案管理暂行办法》。该《办法》被视为全国第一部对基层民间组织备案管理的规范性文件。为配合制度落实,还制定了示范章程,印制了备案证书,从而使基层民间组织备案管理工作有章可循。随后,武汉市、济南市、杭州市、沈阳市也先后出台了地方性规章或者规范性文件,推行备案制试点②。这些地方制度创新恰是对现实需要的及时回应。
　　这些地方相关规范性文件中的特点如下:第一,备案制主要是解决不具备法人资格的基层民间组织(或者社区民间组织、社区公益性民间组织)的合法性问题。第二,就管理体制而言,除了南京市之外,一般还是实行双重管理体制,但是对于原先双重管理体制有所突破。由组织所在地的区、县(市)民政部门担任备案登记管理机关,由各街道办事处、乡镇政府和社区居民委员会、村民委员会担任业务主管单位。第三,从备案条件而言,各地规定存在较大差异。有分社会团体和民办非企业单位分别管理的,有统一予以规定的,也有不作明确规定的。第四,从备案内容而言,大体包括社团名称、负责人、活动场所、章程、会员花名册(从业人员名册)、活动资金和活动地域。第五,对于财产问题,一般要求财产必须用于章程规定的业务活动,同时明确组织的财产和合法权益受法律保护,任何人不得侵占、私分、挪用。第六,对于治理结构,一般要求负责人必须具备完全民事行为能力。有些地方性规定要求应建立民主议事制度,制定和修改章程、选举或罢免负责人等重要事项应按章程办理。第七,为落实制度,还制定相关示范文本和表格。
　　根据实践反馈,对于行政主管部门而言,备案制的推出既有利于登记管理机关及时了解社会团体的发展情况,对社会团体的结构和总量进行宏观调控,有针对性地实施工作指导;也有利于掌握基层社会团体的动态,加强有效监管;更有利于开展社会团体规范化建设活动,进一步做好培育发展社会团体的工作。而对于非法人社团而言,最为重要的是解决了组织的合法性困境,在一定程度上无需担忧“非法身份”的困扰。但是对于经备案组织的法律地位问题,这些地方性规定都未予以明确,只是笼统地认为其是“非法人单位”。对于这些组织的缔约能力、责任的承担等问题都未予以涉及。经过备案的组织是否可以获得相应的权利能力,例如以自身的名义从事活动,拥有自己的账号,能够具有缔约能力,能够成为诉讼主体,对这些问题的回答将直接影响到备案制度的实效以及经备案后的组织能否顺利开展活动。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）