英美法系国家奉行保护说， 该理论认为， 自治的权利属于天赋， 为人民所固有， 先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后， 这种固有的自治权依然存在， 国家不但不能干涉， 而且应予
英美法系国家奉行保护说， 该理论认为， 自治的权利属于天赋， 为人民所固有， 先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后， 这种固有的自治权依然存在， 国家不但不能干涉， 而且应予保护， 所以又称为“保护主义”。国家奉行保护理论在制度上表现出三个特点： 一是英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时， 中央政府一般不加过问。二是地方自治机关除了在形式上独立于中央政府之外， 自治机关的成员还直接或间接由当地居民选举产生， 他们只具有地方官员的身份， 中央政府不得撤换他们。三是中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主， 一般避免对其发布强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限， 中央政府可诉请司法机关加以制止。大陆法系国家奉行钦定说， 与“保护说”不同， 钦定说坚持认为地方自治是“团体自治”。该学说认为， 地方自治的权利不是天赋的， 不为地方人民所固有， 而由国家主权所赋予， 国家可随时撤回这种权利， 故称为“钦定主义”。因此， 它的特点表现为： 一是在地方制度上， 大陆法系国家的地方自治权具有委托性质， 中央政府对于自治事务具有最终的决定权。二是地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出， 都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份， 中央政府有权随时撤换他们。三是中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主， 中央政府可随时向地方机关发出强制性指示， 地方机关必须执行。否则， 中央政府可采取强制性措施。
保护说和钦定说， 两者不同之处在于保护说强调基层自治组织在地方事务中的自主性、主动性及主导性， 其着眼点在于防止中央政府、地方政府对基层自治的非法干涉， 钦定说强调中央政府通过对地方政府指导命令有计划、有组织、有限度的开展自治活动， 着眼点是政府对基层自治组织的可控性。但不论是英美法系的保护说抑或大陆法系的钦定说都预设地方政府与基层自治组织、地方政府与中央政府及中央政府与基层自治组织之间乃不可调和、难以协调沟通的对立、对抗关系， 并由此构筑各种机制、程序、制度保障三者各为其政， 互不抵牾。应该说前文提到的我国中央集权与基层自治辨证互动的政治结构理论， 其实质更偏向于大陆法系的钦定说。可见， 基层自治理论的分析框架若建立在政府与自治组织的二元对立基础上， 势必过分关注两者的不可调和性及相互的防范心理， 反而忽视基层自治本欲追求之目的， 也难以满足地方政府治理现代环境下公共需求日益多样， 公共问题日趋复杂的现实， 唯有重新审视政府与自治组织之关系， 弥合国家与社会的人为分裂的鸿沟， 摒弃地方政府与基层组织二元对立的分析框架， 建立地方治理——纵向分权、互动治理为新导向的理论分析框架。
二、纵向分权： 实现基层自治的前提
地方治理要求各个主体性力量的成长与自主， 与国家形成适度平衡和建设性互动关系的多元结构， 其内含的价值取向试图构建一个新的权力分配格局与民主政治模式。中央与地方以及上下级政府间的权力配置方式， 对于基层自治发展空间具有根本性的意义， 它在很大程度上影响着基层自治目标的选择和发展的进程。中国基层自治的形成不仅仅是一个国家与社会的分化问题， 更是一个中央向地方、上级向下级的权力转移问题。权力归属中央（政党）的一元化权力格局是分析中国基层自治的逻辑起点。中央政府通过行政层级控制力求将权力和国家意志渗入到社会的各个角落， 以尽可能地动员一切社会资源。中央集权的单一制国家的制度安排， 决定了基层自治发展的前提条件和首要任务是政府间关系的调整， 即中央向地方的权力下放（devolution） 和上下级政府间权力的合理配置， 以启动和提升地方组织公共事物管理的参与能力。由此可见， 就基层自治的实现而言， 纵向分权包括中央政府向地方政府的分权及国家向社会的分权两个部分组成。
就中央政府向地方政府的分权而言， 由于我国是实行中央集权的单一制国家， 政府体系是一元的， 中央政府居于核心地位， 掌控主导权力， 中央和地方的关系突出表现为控制与被控制的关系。 中央对地方的行政控制， 不仅是中央与地方行政关系的表现形式， 同时也是中央政府实现其领导地方政府的方式和手段。中央对地方享有广泛的行政领导权， 地方政府的权力是以法律授权和行政授权两种形式取得的。根据我国宪法规定， 中央政府可以随时授予地方政府一定的行政权能， 委以地方政府一定的行政任务， 各级地方政府都必须接受中央政府的调遣和指挥， 从而形成上下级之间的领导关系。比如， 宪法和组织法所规定的县以上地方各级人民政府的职权， 与国务院的职权相比， 除了极少数部分如外交、国防等之外， 几乎是国务院职权范围的翻版。因此， 在国务院具有对地方政府的领导权的条件下， 中央行政机关就可以在很大程度上通过控制机构和人员编制的办法来统一全国政令， 实现对地方行政机关的有效控制。正如钦定说所言， 地方治理的权限全由中央政府掌控， 不仅基层自治组织的自治权限无法获得保障， 即便地方政府的治理权限在形式上亦受控于中央政府。
1871年马克思在总结巴黎公社经验时， 高度评价其自治制度。认为地方自治不是用于反抗国家政权， 而是奠定共和国“真正民主制度的基础”， 称赞它“是一个高度灵活的形式”。恩格斯也强调地方自治并不与“政治的和民族的中央集权制相抵触”， “也并不一定与狭隘的县区的或乡镇的利己主义联系在一起”。可见， 马克思主义在肯定中央集权的同时， 又强调地方自治的必要性， 充分肯定地方的自由和独立性， 认为地方独立自主的发展是中央得以巩固的基础， 地方自治并不必然导致地方主义， 它不但不会破坏中央的统一， 相反， 由于自身所具有的灵活性， 它还有助于实现中央所代表的整体利益。事实上， “中央”的利益与“地方”的利益， 并不是完全对立的， 从整体看， 二者往往是彼此统一的。毛泽东就曾深刻指出： “要发展社会主义建设， 就必须发挥地方的积极性。中央要巩固， 就要注意地方利益。”地方的独立性不仅是地方发展的有利条件， 而且从长远来看， 也是维护国家整体利益的重要保障， 这对于我们辩证地认识地方自治的实质具有重要指导意义。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）
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