引言
基层自治的理念及制度创设在我国由来已久。早在建国之初， 1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》便规定：“居民委员会是群众自治性的居民自治组织。”此后， 1982年宪法规定：“城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”1987年11月14日全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》， 1998年11月4日经九届全国人大常委会审议修改， 新的村民委员会组织法通过并施行， 意味着我国的农村基层自治初步形成了一套制度化的运作模式。在城镇， 群众性自治组织是居民委员会。1999年， 民政部在总结社区建设等的经验基础之上， 制定了《全国社区建设试验区工作试验方案》， 该方案的实施， 对我国的居民委员会展开工作， 打下了良好的制度基础。
然而， 长期以来我国基层自治是以中央集权与基层自治辨证互动为理论分析框架的， 这种中央集权与基层自治的辨证互动认为， 无产阶级专政应该是中央集权和基层自治相结合的政治结构。社会主义国家在管理体制上坚持中央集中统一领导， 不仅有利于发展社会化的大生产， 加强全国人民的经济、文化联系和政治上的团结， 防止帝国主义的侵略颠覆活动， 而且是同生产资料公有制和在此基础上实现有计划的商品经济相适应的。但是， 这种中央集中统一领导， 并不意味着否定地方的积极性。它要求充分重视地方的特点， 发挥地方的首创性和主动精神， 使各个地方在达到总目标中所采的各种步骤、方法都能得到充分的施展。该理论的核心观点认为， 在社会主义国家的管理体制中， 中央集权和地方分权式一个问题的两个方面， 在坚持中央统一领导的前提下， 发展社会基层组织的自治活动， 是社会主义现代化建设的需要。
这种在我国基层自治理论方面长期占据主导地位的理论分析框架， 在改革开放之初确实对推动基层自治理论及实践的发展起到了极其重要的作用， 但随着改革的深入， 该理论分析框架的局限性及其过渡性的特征逐渐凸显， 突出表现在该理论分析框架， 无法合理解释、解决基层自治中： 第一， 国家与基层自治组织的权力界限， 即纵向的分权问题， 常导致“集权与分权， 放权与收权”的循环往复。第二， 地方政府与基层自治组织的权力分享， 即自治组织的行政化， 基层自治组织与地方政府高度同构甚至成为地方政府的派出机构。可见， 中央集权与基层自治辨证互动的政治结构理论在改革开放30年之后， 社会主义市场经济逐渐走向成熟的今天， 已难以胜任基层自治理论实践进一步发展之需要， 寻找新的理论分析框架成为当前推动基层自治不断向前发展的当务之急。新近兴起的， 以市场经济为导向， 强调多中心治理结构、公民参与及寻求政府与社会合作的地方治理理论， 或许可以较好的胜任新时期基层自治的理论和实践需要。
一、分析框架的转换： 从地方政府到地方治理
英语中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语， 原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用， 并且主要用于国家的公共相关的管理活动和政治活动中。但是自20世纪90年代以来， 治理的含义有了巨大的变化， 治理意味着“统治的含义有了变化， 意味着一种新的统治过程， 意味着有序统治的条件已近不同于以前， 或是以新的方法来统治社会。”归纳而言， 治理大概有以下几个方面的特点： 其一， 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行动者。其二， 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。即在现代社会国家原先由它独自承担的责任转移给公民社会。其三， 自治明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。其四， 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。最后， 治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力， 不限于政府的发号施令或运用权威。可以说， 从治理角度来看政府、权力、权威都有了新的变化， 如果说强调治理之下没有政府（Governance without Government）的观念过于激进， 那么强调多元中心、公民参与及政府与社会合作的治理网络则是较为公允平和的治理之论。
随着经济全球化及工业的后现代化， 在社会、经济和政治变迁的大环境下，城市和地方政府运行的环境一直在经历着而且将继续面临迅速的变化。公共问题的演化日趋复杂， 公共需求日益增加， 政府响应能力限于资源而有所不足， 以致政府执政威信下降等因素， 造成了地方政府治理环境上之不可治理（ungovernability）危机。此种不可治理危机乃源自地方治理需求面（即社会公民的期望）与地方治理供给面（地方政府能力）之间产生之落差的现象， 引发了治理上及政治上的危机， 进而形成合法性的危机。为了“彻底改造”政府本身， 或者为了使（地方）政府管理向（地方）治理转变， 应该鼓励政府(中央和地方政府) 成为有弹性的、有创造性的并具有很强的适应性。
同时， 随着地方民众参与公共事务意愿的增强， 地方政府也被迫改变传统的封闭官僚层级形象， 结合市场和民间社群的力量来提供公共服务。“它发生在地方， 却又不仅仅限于地方的边界；它强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力， 但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”。传统的地方政府概念已经难以描述或解释这一新的地方体制，西方学者遂以地方治理的概念加以补充，并将该演变过程称为“从地方政府到地方治理”。
在这种情况下， 可以认为地方治理是对这种地方政府管理观念的取代， 地方治理有其自身的结构和程序， 依靠众多的服务提供者——有效进行公共事务管理， 提供公共服务， 可由社会多种独立的行为主体（个人、基层自治组织、政府）， 基于一定的行动规则， 通过相互制约、相互合作等关系， 形成新的公共事务管理模式。到了二十一世纪， 为了回应日益增加的公共需求和民众民主参与意识的提高， 政府开始透过授权和分权，将多元主体纳入地方治理体系来共同履行公共权威，提供公共财物的生产与服务。
具体到基层自治而言， 长期以来基层自治是以地方政府与基层自治组织的二元对立为逻辑前提的。归纳而言， 基层自治理论有两种有代表性的学说： 一是英美法系的保护说， 二是大陆法系的钦定说。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）
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基层自治: 纵向分权和多元治理
来源：网络(转载) 作者：殷昭举 发表于：2011-06-24 10:39 点击：次
【关健词】基层自治；地方治理；纵向分权；多元治理
长期以来我国基层自治以中央集权与基层自治辨证互动为理论分析框架， 随着改革的深入， 该理论分析框架无法合理解释和解决基层自治中纵向的分权问题、 地方政府与基层自治组织的权力分享问题。新近兴起的， 以市场经济为导向， 强调纵向分权、多中心治理结构、公民参与
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