三、大都市发展转型与政府治理机制创新的问题及原因分析
　　上文已经指出，推动大都市从外延型发展模式到内涵型发展模式的转变需要政府治理机制的创新。政府治理机制的创新是由理念、主体、行为等要素构成的统一体，因而政府治理机制的创新也需要通过其组成要素的创新而体现出来。应该说，当前一些大都市已经认识到了推动大都市发展转型的必要性和紧迫性，并且在政府治理机制的某些方面采取了创新的举措，不管其是否在政府治理机制的名义下进行。然而，相对于大都市发展转型的需要而言，当前大都市政府治理机制创新还存在一些问题，影响了大都市发展转型的顺利进行。
　　1.治理理念的转变尚未到位。大都市传统外延型发展模式坚持的是以效率为中心的理念，与之相一致，大都市政府传统所持的也是以效率为中心的理念。以效率为中心的工具主义理念强调的是投入和产出之间的比例， 而对这种投入和产出是否符合社会公众以及每一个个体公民的需要， 则是不关注的。这样， 就有可能在片面追求效率的情况下牺牲了人作为目的的价值[15]，毫无疑问，传统以效率为中心的理念与大都市内涵型发展模式是格格不入的，因而随着大都市发展模式的转型，新的发展模式更为强调发展的质量以及人、自然与社会之间的和谐发展，也要求大都市政府相应树立更为关注发展能否满足社会公众及每一个公民个体需要的人本理念。然而，当前不少大都市仍未完全树立与大都市发展转型相适应的人本理念。其原因主要包括两个方面：一是传统理念惯性的影响。传统理念一旦形成，就会在主体的观念结构中形成一种理念惯性，自动地将这种理念传递下去并具有抵制理念转变的惰性。大都市政府治理理念的相对滞后就在一定程度上受到传统理念惯性的影响。二是传统绩效考核制度的制约。当前政府绩效考核制度仍然比较传统，存在着一些不适应大都市发展转型的方面。在这里，“传统”主要是从它的内容而非实施时间的含义上来说的。例如，在考核指标的设计上，包括GDP总量、经济增长速度等在内的效率指标仍然在现行绩效考核制度中占有重要的地位；在考核主体的确定上，更为注重内部考核主体的作用，而外部社会公众的作用尚未较好地体现出来；在政府绩效考核制度没有及时跟进的情况下，政府理念的率先转变将对自身利益产生不利影响，从而制约其治理理念的转变。
　　2.治理主体间合作仍然受限。在大都市传统外延型发展模式下，政府为了追求效率，更倾向将市场和社会作为治理对象，对市场组织、社会组织和公民个体进行管治，而不是将其视为合作伙伴。与大都市传统发展模式下由政府作为单一治理主体不同，大都市政府治理机制的运行是包括政府、市场组织、社会组织和公民个体在内的多元主体合作共治的过程。[16]应该说，改革开放以来，随着大都市公共事务的扩张，政府已经难以独自承担治理公共事务的重任，因而倾向于引进市场组织、社会组织和公民个体作为新的治理主体，共同参与公共事务的治理。以公共产品的供给为例，传统上中国的公共产品是由政府及政府所掌控的国有或集体企业来生产和供应的，改革开放所启动的当代中国社会转型在促进我国经济和社会高速发展的同时，也对公共产品的供给在数量和品质两个方面提出了越来越高的要求。在这种情况下，尽管政府在公共产品供给中发挥着主导作用，但政府显然已经难以独自担当集公共产品生产与供应于一体的重任。[17]由于大都市人口的高度聚集，政府对公共产品合作供给的需要更加迫切。与此同时，随着改革开放以来大都市经济的快速发展和社会的日益发展，以及由此带来的参与意识和社会责任感的逐渐提升，市场组织、社会组织和公民个体既有兴趣、也有能力参与大都市公共事务的治理。在此背景下，市场组织、社会组织和公民个体越来越多地参与到大都市公共事务的治理当中，成为大都市新的治理主体，各种治理主体之间的合作也在增强。然而，当前大都市多元治理主体之间的合作程度与合作质量仍然较低，也不适应大都市发展转型对提升公共事务治理质量和公众满意度的需要。其原因主要包括两个方面：一是大都市多元治理主体之间的职能没有理清。在实践中往往存在着两种情况，一种是政府将本属于自身的职能推卸给了市场和社会，这种情况往往会因为政府职能缺位而影响合作，例如，在大都市公共产品的供给中，一些地方的政府将公共产品生产和供应的职能一并委托给市场或社会，而没有履行好本应由政府承担的公共产品供应职能；另一种是政府占据了本属于市场和社会的职能，这种情况往往会因为政府职能越位而影响合作，例如，在大都市公共产品的供给中，一些地方的市场或社会组织因为政府限制过严而难以参与公共产品的供给，更谈不上合作，就属于这种情况。二是由于政府支持不够、监管缺失和自身原因，导致市场组织、社会组织和公民个体作为政府之外的治理主体在参与能力方面仍较为欠缺，限制了其合作参与大都市政府治理程度的提升。 　3.治理行为不够优化。大都市政府治理机制的运行表现为治理理念指导下治理主体的一系列行为。上文已经指出，中国大都市发展转型不能自发产生，离不开政府治理机制创新的结构性引导。政府治理机制创新对大都市发展转型的引导需要通过治理行为而得到落实。然而，在实践中，一些大都市政府治理的行为还不够优化，难以充分发挥引领大都市发展转型的作用。其原因主要有三个方面：一是由于治理理念尚未转变到位，导致大都市政府治理行为因受到传统理念的制约而不能主动把握和适应大都市发展转型的需要；二是由于各治理主体间的合作受限，导致大都市多元治理主体在治理行为上形成的整体合力较弱，不足以对大都市发展转型做出及时和有力的回应；三是由于治理行为较为被动，导致难以充分发挥对大都市发展转型的引领作用。在大都市发展模式、政府系统和政府治理机制三者之间的关系中，由于大都市发展模式构成了政府治理机制运行的外在环境，并通过大都市政府系统的中介作用而与政府治理机制发生联系，这样，大都市政府治理机制实际上受到大都市发展转型和政府转型的双重影响，并且会在双重影响的作用下进行调适。大都市政府治理机制的调适主要有两种方式：一种是消极回应大都市发展转型和大都市政府转型压力的被动调适，另一种是在积极分析大都市发展转型和大都市政府转型规律和需要基础上的主动调适。大都市发展转型的顺利推进需要政府转型的引领，这种引领无疑依靠的是后一种主动调适。然而，由于当前一些大都市政府治理行为缺乏对外在环境的动态深入分析，因而其行为还多属于一种被动的调适，对大都市发展转型的引领也较为有限。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）