一、我国非政府组织的发展现状与立法的两难困境
　　
　　非政府组织(NGO，是英文non-governmentalorganization的缩写)，从字面理解它是指政府以外的社会组织，一般并不包括企业。与其大体相同的称谓还有非营利组织(NPO，即non-profitableorganization)或第三部门(The Third sector)。我国的非政府组织主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位三大类。作为社会公共管理的新型主体之一，非政府组织在社会发展中扮演着越来越重要的角色，特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里，如干预危机、化解社会矛盾、救助弱势群体和提供社会服务等方面非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，非政府组织在这些领域的存在不仅丰富了社会治理的理念，更推动了社会进步。
　　近年来中国的非政府组织的蓬勃发展态势可以从国家民政部网站上的最新统计资料中看出，据统计，截至2008年底，全国共有社会团体23万个，比上年增长8.5％。全国共有民办非企业单位18.2万个，比上年增长4.6％。全国共有基金会1597个，比上年增长19.2％。
　　非政府组织数量上的飞速增长和蓬勃向上的发展趋势从以上数据可以一目了然。但是这些数量增长的背后我们不容忽视的是目前我国对NGO的法律制度规范仍然不够完善，这导致其发展受到诸多法律上的阻碍。实际上除了民政部公布的数据之外，在我国还存在大量的未经登记注册的民间非政府组织，这些非政府组织数量庞大，根据清华大学NGO研究中心的调查数据显示，这些未经登记注册的NGO的数量仅在2001年就是在民政部登记注册数量的10倍，其中有许多在国内外都有广泛的社会影响，被认为是中国NGO的代表。众多的NGO被拒之于法律规范的门槛之外，这种现象的产生，不仅暴露出我国非政府组织规范管理上的混乱，更暴露出我国非政府组织现行法律规范的缺位，影响了其作用的有效发挥，使我国的非政府组织的发展面临两难的困境。
　　
　　1　“有法可依”与“无法可依”的困境
　　一方面从目前众多的关于我国的非政府组织的法律法规来看，非政府组织显然是“有法可依”的。例如《中华人民共和国宪法》第35条规定我国公民享有结社的权利。1950年9月政务院制定了《社会团体登记暂行办法》，采取分类列举的方法对社会团体进行了定义，规定了社会团体的登记管理办法及相应的一些原则，这是我国最早的一部关于社会团体的法规。其后随着民间组织的不断发展壮大，1989年10月，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，该条例是新中国成立后的第二部社会团体法规。此外，国务院于1988年8月和1989年6月，先后公布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》，以适应非政府组织不断发展的趋势。1998年10月，国务院又发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，同时修订了《社会团体登记管理条例》，1999年8月颁布了《公益事业捐赠法》。除了国务院制定的规范非政府组织发展的条例之外，其他的法律规范还有一些地方性法规和各个业务主管部门制定的管理暂行办法。从这个意义上我国的非政府组织是有“有法可依”的。
　　同时另一方面，我们又说非政府组织是“无法可依”的。这是为什么呢?上文中所列举的看似完整的法律法规制度框架实际上并不意味着非政府组织的发展在我国受到了完整的法律保护。相反随着形势的不断发展和变化，加之目前非政府组织的多样性的发展，现行法规中的许多规定依然采取的“一法统揽”的做法在很大程度上不是促进而是限制了非政府组织的发展，或者准确地说在中国的非政府组织领域，并没有专门的法律，对非政府组织的规范主要是法规、部门规章、规范性文件。因此尽管国家和地方为了规范非政府组织的发展制定了众多的法规、规章、条例和规定，但是这些法律大多属于程序性的规定。当前并没有一部完整的规范非政府组织的性质、地位、权利义务、基本原则、管理制度、组织形态等等各个方面的实质性立法，缺乏国家层面的专项的立法。从这个意义上说非政府组织又是“无法可依”的。非政府组织立法的理想状态是形成配套的法律体系。这主要体现为以下几个方面的衔接：一是与宪法中关于公民结社原则相衔接的结社法律、捐赠法律和规范公益事业与公益机构的单行法，保障结社自由落实到实际中。二是与这些法律相衔接的实施细则和单行法规。三是与这些法律、法规相衔接的部门规章和地方法规。四是与这些法律法规、规章制度相衔接的公益机构的工作章程与制度。显然，目前的非政府组织立法与这个理想状态相比较差距很大。
　　
　　2　“合法”与“非法”的困境
　　一方面，一部分非政府组织通过正规的登记注册程序取得了合法的身份，在法律允许的范围内展开活动，但这部分非政府组织大多具有官办的性质，它们或多或少都与行政机关存在着千丝万缕的联系，自治性较差，即便如此，这部分非政府组织仍是“合法的”。另一方面，按照广为接受的美国约翰·霍布金斯大学教授莱斯特·赛拉蒙(Lester M.Salamon)所提出的非政府组织所具有的正规性、私立性、非利润分配性、自我治理性、志愿性、公共利益性六个特征来看，真正符合这六个特征的合法性的非政府组织在我国是少之又少。相反更接近赛拉蒙教授所指出的六个特征的非政府组织如一些草根非政府组织在中国倒是大量存在，然而这些非政府组织由于法律制度上设置的障碍往往无法取得合法身份，被列为非法组织。我国关于非政府组织的法律制度明确规定对非政府组织采取的是归口登记、分级管理的体制，它是由业务主管部门和登记机关共同管理的双重管理体制，烦琐复杂的非政府组织登记注册使众多的非政府组织选择不登记注册或者转而在工商部门登记注册，以企业的名义进行活动。而根据民政部2000年4月发布的《取缔非法民间组织暂行办法》，凡未经登记以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动，或者未经批准开展社会团体

筹备活动，以及被撤销登记后以上述名义活动的，均被视为非法组织。据民政部于2002—2003年上半年在深圳、安徽部分地区进行调查发现，经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的8％～13％。这表明，数量庞大的非政府组织游离在法律的保护之外，也就是说明明是从事着公益性活动的非政府组织却因为法律的障碍而沦为非法的民间组织，不仅使其法律上的权利和地位得不到保障，更影响了其功能的正常发挥。因此从这个意义上说，相当多的非政府组织又是“非法的”。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）