一、政治分权和经济分权脱节,致使权力划分缺乏稳固之基
　　(一)权力划分没有呈现出高度的"经济化"和"市场化"
　　这一时期,我国经济发展程度低,实行高度集中的计划经济,市场经济被看作是资本主义的东西而加以排斥。正如薄一波所说,我国在建国之后得到改革开放前"受到我国历史上传统的自然经济和半自然经济观念的影响。由于我国经济长期处于自给半自给的状态,商品货币关系很不发展,致使我们对于商品经济、市场机制的属性、作用等等也就很不了解,缺乏这方面的知识和经验,因而也就很容易陷入盲目畏惧的状态……"[1]成熟的市场经济具有的公平理念、法治化理念、自由理念、竞争理念等还较少能"渗入"到国家治理中来。这表现在处理央地关系的方式时,我们无视央地充分分权、央地平等,不懂得用经济手段来实现对央地政府关系的调整与固化。国内的政治生活没有呈现出高度的"经济化"和"市场化",还不习惯于用经济手段来处理,这样导致央地权利划分因缺乏稳固的经济之基而不断变动。
　　(二)国家权力划分主要靠频繁的行政命令
　　计划经济强调全国一盘棋,强调政府(尤其是中央政府)对国民经济的绝对控制和领导。政府政策和行政命令是调节经济的近乎唯一方式。而行政手段直接而生硬,这种手段的功效的显现是靠背后强大的行政强制力,而不是靠国民经济中深层的利益分配和协调机制来支撑的(健康的央地关系背后一定有其深厚的经济支撑),也不是靠完善的法律。这使得调试如墙上的芦苇,缺乏稳固的基础。[2]一旦中央的权威受到挑战或者地方被剥夺了太多的自主权,既有的央地关系就难以为继,中央便迫不及待而又自然而然地使用中央的权威――或集权或分权。
　　以1958年的"放权"与"收权"为例。1958年6月2月,中共中央作出了《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》,提出"各工业部门下放的单位和产值,除军工外,均占全部的80%左右"。《规定》同时要求:"下放企业、事业单位和技术力量的交接工作,应该一律于6月15日以前完成。"[3]在不到半个月的时间内,要求把中央各部门管理的近900个企事业单位下放到省市区,并完成交接工作。单从改变企事业单位隶属关系的手续来况那是容易办到的。但是要协调好人、财、物和产、供、销的关系,就需要做大量细致的工作,如不能理顺关系,就会产生中央部门和省市区之间的相互掣肘,给企业造成困难。所以,容易出现短期行为,朝令夕改,频繁变动。中央和地方关系的调整,从某种程度上看,就是一种纯粹的政治游戏。因此,循环反复便是不可避免的了。[4]
　　这也证明一点:使用政治和行政手段来解决问题,这只是头痛医头脚痛医脚,无法解决国家运行中的深层矛盾和问题。经济基础没有得到改变,上层建筑的改变又与经济基础不相适应,自然无法促进经济基础的改变,相反会影响经济基础的健康与稳定。而我们这种做法又是"固执"的,在运用上层建筑的工具难收其效的时候,并没有及时吸取教训,没有意识到已经犯了方向性的错误。而是继续固执己见,继续错误地坚持运用上层建筑的工具来解决问题。
　　二、"单一制集权模式"的历史惯性影响了央地分权
　　(一)高度集权的单一制传统影响了中央向地方分权
　　自秦以来2000多年,我国都是高度集权的封建大一统社会,无分治传统,无地方自治传统,中央政府在向下分配权力是拥有绝对的主动权。地方政府权力来自中央政府(或者说是君主)的授予,地方政府服从中央政府是其取得授权的基本前提,也是其维持权利的基本手段。新中国成立之后,我国自然而然地承接了这一历史传统的巨大惯性,加之其他因素,我们建立了高度集权的单一制国家结构。这种结构天然地抵制分权和高度的地方自治。最高政治权在中央政府,地方政府致使中央政府的附属或者派出机构。是否向地方分权基本上取决于中央政府的意志,地方政府在此问题上无甚主动权。当中央政府认为需要分权的时候就分权,一旦中央政府的权威受到挑战,中央政府就必然选择再次集权。
　　(二)缺少弹性的中央和地方关系使得地方无力争取权力
　　中央政府在集权与分权上有着绝对的主导地位。地方政府只是中央政府的附属,不是拥有独立经济利益的实体。中央和地方政府关系表现为明显的单向而刚性的控制关系。而不像联邦制国家(如美国)或者分权色彩较浓厚的单一制国家(如英国)那样是一种双向的有弹性的双向博弈关系。
　　这个时期,两千多年高度中央集权的历史惯性,深深地烙印在了中华民族的心理上,中央政府一直担心如果实行充分的分权与自主,极易造成地方各自为战、一盘散沙的局面,这是有损国家利益的也是民族心理所不能允许的。同时,建国后又受苏联模式的影响,所建立的经济管理模式是高度集中、中央统揽一切经济大权,地方无独立的经济实体地位,中央政府在央地经济关系中拥有绝对的权威和主导权。另外,地方政府是地方上唯一的权力中心,是地方上唯一的经济管理主体,除了中央政府以外,没有权力和利益实体能对其进行有效的管理和监督。在上述背景下,央地关系必然会是刚性的单向控制而不是有弹性的双向博弈。
　　(三)中央和地方权力划分缺少调适机制,使得权力划分反复无常
　　中央和地方政府的权力划分离不开一个有效的调适机制。它主要包括调整中央和地方政府权力分配关系的法律依据,包括专门的负责此类事项的机构和人员等,例如英国的全国地方政府协会及其工作人员。同时,英国法律条文和实践中不成文的规定还给央地关系博弈提供了其他的"场所"。我国也曾经有过类似的做法,在调整中央和地方关系时,成立专门的协调小组,但这种小组是临时新非常设机构,且地位一般比较低,成员的政治影响力较小,难以发挥实质性的作用。缺少这种机制导致我国中央和地方政府权力划分上主观性、随意性明显,循环往复就无法避免了。
　　三、法制建设起步较晚,导致人治色彩浓厚
　　在一个法治国家里,央地政府关系的确立和调整主要依据上升为国家意志的法律,而不是政府的常规性政策,它要比单纯的行政过程规范得多、有效得多。
　　改革开放前30年,法制建设滞后,从中央到地方在政治运行过程中人治色彩浓厚,以权代法、以言代法等现象普遍存在;以领导人的意志、以习惯做法取代法律规定。央地政府权力的划分缺少明确而规范的法律规定,仅有的一些法律条文可操作性也不强,而且有的制定得不尽合理。所以,有学者指出:从某种程度上说,改革开放前30年的央地权力划分还处于"无法可依"的阶段,随意性较大,有较为明显地"人治"色彩。1958年,毛泽东主席在接见英国的蒙哥马利将军时说的那段话就是这种状况的重要体现。法治在人治面前黯然失色,无法融入到全国主流政治生活中去。而当法制被束之高阁之时,人治的弊端就一览无余了,表现在中央和地方权力划分上,就是权力划分的随意性、频繁变动性等,所以就出现了反复循环的集权-分权-集权现象。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）