〔中图分类号〕D616   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）06-0072-05
问责制作为追究行政责任、纠正行政过错的一种方式，经过十余年的发展已经得到社会的广泛认可，各级政府机构也都逐步建立起行政责任的问责制。作为行政责任的问责制无论是理论还是实践都得到了充分的发展，但是，如果仅仅停留在行政问责的层面，问责制的发展将会难以深入，问责制的功效将会大打折扣。从理论上来讲，问责制内涵丰富，但其首要意义在于政府与官员的政治责任，是伴随政府与官员获取权力、使用权力而形成的，是政府行政权力合法化的重要标志。因此，应将政治问责制作为我国问责制建设的重点。在我国，政治问责就是政治权力的主体即人民及其代理机关人民代表大会对受托政治权力的行政机关及其领导人进行的一种权力监督和责任追究行为，其目的在于保障行政机关及其领导人按照人民的意志正确和适当的行使国家政治权力;行政问责是指在行政系统内部基于权力责任关系产生的一系列责任说明、责任认定与责任究罚的行政行为。二者在以下方面有着明显的区别：问责的主体与客体不同，问责的事由不同，问责的手段与形式不同。当前，建构政治问责机制不仅仅是我国问责制建设的需要，也是我国民主政治发展的需要。从问责制的建设来看，随着新时期“四个全面”战略布局的实施，问责制必须有新的发展才能适应我国责任政府建设的需要。从我国民主政治的发展来看，充分发挥人大在问责制建设中的重要作用，既是人大制度自身完善的需要，也是新时期社会主义民主政治发展的需要 〔1 〕。构建政治问责制，发挥人大作为国家权力监督机关在问责制中的重要作用，从而建构起政治问责制与行政问责制并重的责任政治体系是当前我国问责理论研究中亟需探究的课题。
一、我国问责制建设中政治问责明显不足
当前，我国的问责制在实践层面有两种类型。第一种类型是以党政领导干部为对象的问责，如2009 年6 月中共中央纪委颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》所规定的问责制。第二种类型是以公务员为对象的行政问责。我国公务员在外延上不同于西方的文官，其范围既涵盖了各级政府首长级的党政官员，也涵盖了政府内设机构领导职务的党政官员和非领导职务的公务员。在这两种问责制类型中，只有党政官员问责制在性质上具有政治问责的属性，在功能上却杂糅了政治问责与行政问责的双重功能，在地位上是等同于干部人事管理和人事监督的一种工作手段。制度定位的高度不足必然会导致制度设计的前瞻性和战略性不够，并会进一步导致制度运行中的各种问题，暗含制度失灵的潜在风险。具体表现在：
（一）重视同体问责，忽视异体问责。从行使问责权的主体来看，官员问责制的问责主体是上级党委和政府，问责发起人明确为党委政府的组织人事部门或纪检监察机关，问责决定人在暂行规定中并没有明确，仅描述为问责决定机关。从问责实践来看，实行的是层级问责制，基本上是被问责官员的上级主管部门即上级党委和政府部门。这实际上是一种同体问责的形式，即问责对象与问责主体为同一系统同一性质的人员，而由本系统上级机关或上级领导来行使政治问责显然难以彰显政治问责的效果。政治问责最好是一种异体问责，在我国最有资格担任异体问责职能的是人大，只有人大才是官员政治问责最为合适的发起和决定机关。
（二）重视事后问责，忽视事前问责。所谓事后问责，指的是在问责事由已形成事实的情况下，如在特重大事故、事件、案件或重大的错误决策造成了无法挽回的重大损失和恶劣影响下，对有关责任人追究直接责任和对有关领导人员追究领导责任。这种责任的追究，无论事由如何，其损失与社会影响均已形成事实，对有关直接责任人和领导责任人的责罚惩处并不能减轻损失、挽回影响，只是在一定程度上减轻舆论的压力而已。而政治问责除了责任究罚这一意义外，还有更重要的一层含义，即官员就其公共政策、行政决策、公共预算及使用、公共资源的配置安排或其他具体的行政行为向问责主体作出合理性的说明与解释。问责主体也可以针对上述事项对问责官员进行询问与质询，要求其作出合理性的说明与解释。当前我国的官员问责更多呈现的是事后的责任追究，而不是事前的责任说明，表现为官员政治问责的功能不足。
（三）重视应景问责，忽视立法问责。所谓的应景问责是指在有关问责事由出现后，问责主体迫于社会与舆论的压力，不得不对有关官员进行问责处罚，以消除社会不满，减轻政府压力，一定程度上呼应民众的诉求，这种问责在重大安全生产事故、群体性突发事件、重大治安案件、公共媒体事件等方面表现得最为明显。这类问责有个共同特点就是应景性强，问责速度快，处罚力度也较大。事件或事态平息后特别是在公共舆论不再关注从而问责外围压力减轻后，问责措施和力度就容易相应减轻甚至出现问责官员避开风头后很快以另一职务形式复出。应景问责在问责程序上、问责处罚结果上、问责解除上均缺少严格和明确的法律依据，长官意志和应景性较强。而政治问责是关于迫使政府公共权力拥有者必须履行政治责任的一系列制度性的安排，这些制度安排不仅仅需要有严格的法律依据，而且需要有明确的法律保障。
（四）重视行政问责，忽视政治问责。目前在问责制上，没有清晰地区分和限定行政问责与政治问责的边界，针对党政领导干部的问责很多是行政问责而非政治问责。从问责对象的范围来看，主要是在政府行政管理领域发生的，从问责的事由来看很多针对的是具体的行政行为，如导致群体性突发事件或灾难性事故的违法行政、不当行政和行政不作为等;从问责采取的措施上来看，采用的主要是行政问责的手段如降职、免职、调职等，处罚依据的也是行政程序。而政治问责在问责范围、事由、措施与程序上与行政问责均有显著不同。因此，当前领导干部的问责还是以行政问责为主，极少启动政治问责。

         总之，目前党政领导干部的问责制无论是在问责的主体特征上，还是在问责的程序特征上，以及在问责的事件与环境特征上都呈现出浓厚的行政问责气息，缺乏政治问责的动机和使命感。其制度设计始于行政问责，带有强烈的行政问责惯性，迄今整体上依然局限于行政问责的范式，即用行政问责的方法来替代对官员的政治问责，用行政管理的简单手段来解决民主政治的责任课题，从而客观上导致我国目前领导干部问责制的制度建设进程缓慢。另外，多年来，在政治问责的实践中鲜见人大问责的声音，甚至是在深受全社会关注的重大事故和重大事件上，各级人大乃至人大代表的个体也罕有发声，更谈不上担当起国家政治问责机关的职责了。因此，人大不愿意或不敢发挥国家问责机关的职能既不利于作为国家根本政治制度的人大制度的自身发展，也不利于我国政治问责制的完善。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_广州毕业论文代笔_广州职称论文代发_广州论文网）