Key words：bureaucracyadministrative organizationsystemreform
　　
　　众所周知，现代官僚制总是与伍德罗·威尔逊和马克斯·韦伯的名字联系在一起，如果说由威尔逊和古德诺创立的“政治与行政二分原则”为官僚制的基本原则奠定了理论基石和逻辑前提的话，那么公共行政的科学化、技术化道路则是由韦伯来完成的，因为韦伯对官僚制问题进行了全面分析和考察，最终指出了官僚制要以“法理型权威”为基础，并在实践中对官僚制的原则进行了系统的阐述，这都为官僚制的最终形成和发挥作用创造了必要的理论前提和基础，因而在管理思想发展史上被人们称之为“组织管理之父”。
　　一、官僚制的产生及其理论基础
　　官僚制的出现和发展是必然的而非偶然。当时在西方大工业蓬勃兴起的时代，一方面劳动生产率极其底下。工人们在劳动中存在严重懒惰现象，因此需要建立一整套以任务为中心的工作制度和管理方式来解决上述问题。另一方面，官僚制的出现是社会分工的结果，随着各国实力的逐步增强和国家范围的进一步扩大，国家的政治、经济和文化等方面的职能进一步增加，为了提高管理效率实现国家的快速发展，以及政治权力的有效运作，便出现了早期的国家职能分化的趋势。国家职能的分化要求国家工作人员相对固定地从事某项专门的工作并掌握相应的权力，从而使这些工作人员及其处理相应事务的权力以职位的形式固定下来，并逐步发展成为国家的管理体系，这种职业化的趋势在随后的发展中呈现出逐渐加强的趋势。直到19世纪后期，英国文官制度的出现标志着现代意义上的官僚制作为一种行政体制正式进入政治生活领域。
　　在韦伯看来，任何组织、团体都必须有某种形式的权威作为基础才能消除混乱，顺利实现组织目标。韦伯首先分析了权威在维持和支配一个社会组织中的作用并对权力和权威做严格的区分，认为权力是无视人们的反对强调人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时出于自愿。综观人类历史发展韦伯认为主要存在三种类型的权威：第一种是“合理—合法的权威”。指的是依法任命，并赋予行政命令的权力，对这种权力的服从是依法建立的一套等级制度，这是对确认职务或职位的权力的服从。第二种是传统的权威。它是以古老的、传统的、不可侵犯的和执行这种权力的人的地位的正统性为依据。第三种权力是人格魅力型的权力，被韦伯称为“卡里斯玛”权威。①这种权力是建立在对个人的崇拜和迷信的基础上，突出表现为对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格等的崇拜。通过分析可以看出，传统的权威其领导人不是按能力来挑选的，仅是单纯为了保存过去的传统而行事，个人出于由来已久的忠诚而服从一个领袖。这是建立在人们对领袖本人及其统治地位的服从基础上的权威，因而这些类型的领导往往是在家长制和世袭制的基础上产生的并不一定具备真正的领导能力，因而往往导致行政效率较差，发展缓慢的结果。而人格魅力型的权力是一种最不稳定且带有强烈主观感情色彩的权力，它由于对统治者某方面的才华和能力或非凡的气质等的崇拜而产生，而不是依据具体的规章制度而形成的，因此极易发生“人存政兴，人亡政衰”的情况，相比较而言只有合理—合法型的权威才最具有稳定性和现实性。因为此类型中由成文法规定了统治者的地位，从而使得人们的服从不是对于某个具体的领导者，而是对由法律规定的某个职位的服从，使得政治结构体系实现了非人格化，为管理的连续性提供了基础，有利于实现最佳管理目标。
　　韦伯以形式合理性和工具理性为理论指导，建立了对官僚制全新的学理分析模式。他关于合理性和合法性的分析基本上把握了现代社会公众对社会制度的无意识认同的某些重要原因。同时他还对传统的官僚制进行了批判，通过和传统官僚制的比较研究找到了现代官僚制的合理性内容，认为合理性的官僚制只能发生在选择了法理型统治的理性国家之中，只有拥有了理性的法律，建立起普遍法制观念，才能建立起合理性的官僚制。可见韦伯对于传统官僚制的研究为他论证合理性的现代官僚制模式提供了铺垫。
　　二、对韦伯官僚制的评价
　　随着欧洲各国工业革命的相继完成，经济高速发展。但是大工业的兴起，使得劳动生产率低下的问题日益严重起来，当时为了解决这一面临的突出问题，各国就将重点放在了解决低下的管理问题和社会分工问题，企图通过社会分工来加强和提高劳动生产率，这在起初起到了很好的效果。但另一方面，国家职能的分化，一部分人相对固定地从事某种权力并被作为一种职位而被相对地固定起来，官僚执政是在这样的特殊背景下应运而生的。可以说他为资本主义的发展和解决当时的问题做出了巨大的贡献。
　　但另一方面，我们也看到官僚制同样存在许多弊端。他没有在科学化技术化的追求中使公共行政成为彻底为公共利益服务的工具，反而在很大程度上把官僚制作为一种统治制度来看待，成为了政治统治的工具。它犹如一个巨大的铁笼将人固定其中，压抑了人的积极性和创造精神。同时韦伯所推崇的这种官僚制是一种理想型的官僚组织，无法进行实证性论证；而且它偏重于对组织内部形态和静态的分析研究，过分强调机械式正式组织的功能，忽视了组织运作的实际状态，过分强调层级节制和遵守组织规则制度，使组织逐步陷于僵化，缺乏活力。
　　随着官僚制的进一步发展，到20世纪70年代后期，各国相继提出进行行政改革的要求。因此重塑政府运动成为这一时期的一个世界性问题，而中国在这场浩浩荡荡的重塑政府运动中应如何做成为了一个重要的时代课题。
　　三、中国行政改革的现状
　　从世界范围来看，我国正处在一个经济全球化的时代，在这种形势下如何面对各种各样的挑战和困难取得更大进步，实现飞跃式发展则与本国的政府能力有密切关系。所以说全球化对一个国家的政府所提出的是整体能力的要求，中国政府就需要改变过去普遍存在的严重人格化倾向，实现机构设置的合法化和行政的道德化。 众所周知，中国行政组织体制改革从20世纪80年代初开始，迄今为止已经历了四次大规模的行政改革。纵观这四次行政改革的确取得很大成功，基本上实现了预期目标，但中国的行政改革毕竟还处在起步阶段，仍有许多需要不断改进和提高的问题。在此过程中我们应当明确中国的行政体制改革与西方政府再造运动的起点不同，因为官僚制在西方已经建成并得到了充分的发展，他们当前所进行的政府再造运动不过是一场按照官僚制的科学化技术化思路对官僚制进行的修补和校正工作，只是一些枝节问题上对官僚制的调整，并没有从根本上触及到政府的性质，行政人员与政府与社会公众的关系问题。此外在诸如组织结构、管理方式等方面所进行的改革也只是针对一些具体问题所进行的，带有强烈的西方特色。因此中国不应模仿西方的行政改革，而是应当在改革的进程中努力抓住当前尚未建成官僚制的有力时机实现改进创新和飞跃，努力寻找一条适合我国的超越官僚制的道路。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）