公共政策制定是政策过程的首要环节，高质量的公共政策能够减少人与人之间的利益冲突，调动人们的积极性，实现社会资源的合理配置，从而促进社会效率和社会福利的最大化。从经济学的角度讲，公共政策的制定有一个投入与产出的关系，以较低的成本作出符合社会需求的最优政策选择是公共政策制定的基本要求。然而，公共政策制定的巨大利益空间却助长了政策制定的交易成本不断上扬的趋势。政策制定作为对社会价值权威性分配的首要阶段，无论是政策问题的形成与确定、规划与抉择，还是公共政策合法化，其间都充满了政府官员、利益集团、公民等的反复博弈。因此，每项公共政策的出台，其背后所耗费的交易成本都是相当巨大的，只是由于政治领域的特殊性，这些成本不像经济领域那样明显，但对公共政策形象的影响不容忽视。因此，分析公共政策制定领域中的交易成本问题已成为政治学界研究的重点。
　　一、公共政策制定交易成本构成
　　交易成本的概念源于新制度经济学，由纳德·科斯教授(Ronald H.coase)提出，最初用于分析经济领域的问题。20世纪80年代后期，交易成本经济学开始被运用于公共行政领域。目前，在公共行政中运用较多的是威廉姆森的交易成本理论。威廉姆森把交易成本细分为合同签订之前和合同签订之后两部分。前者包括起草、谈判和维护一项合同的成本，后者即为解决合同与客观环境的冲突，从调整合同到解除合同所花费的各项费用。任何问题都可以直接或间接地作为合同问题来看待,这对于了解是否可以节约交易费用很有帮助。[1]因此，公共政策制定过程中产生的交易成本可以看作是合同签订之前所产生的交易成本，具体构成如下：
　　信息成本。信息成本即在公共政策制定过程中，从事信息的获取和加工等活动所花费的成本。信息渗透到政策制定过程的每一个环节，主体必须面对与政策问题有关的一切稀缺与昂贵的信息成本，包括信息收集和整理成本、对所收集的信息进行加工、分析、利用以及转换的成本。这些成本不仅体现在信息交易主体在人力、物力、财力方面的成本投入，更重要的是体现在政策主体在价值整合和利益博弈中所进行的时间、精力等非经济性资源的投入。
　　决策成本。即公共政策制定者在制定出切实可行的公共政策过程中，所支付的利益博弈、方案比较等方面的成本。当一个社会问题成为政府考虑的公共政策问题之后，利益主体之间的博弈就主要围绕方案的规划而展开。公共政策的利益性决定了各利益群体都会把自己的利益要求投入到政策制定系统中，各利益群体的争斗一方面会干扰政策的最优性，使政策的选择出现偏差；另一方面由于政策选择出现问题，会消耗有限的经济资源，错过解决问题的最佳时间，造成社会净损失。
　　维护成本。即为实现政策合法化的标准而在政策宣传、保障等方面支付的成本。公共政策制定可以分为三个阶段，政策议程的确立、方案规划和政策合法化。政策合法化是一个吸收民众参与决策、加强政治沟通与协调的过程。在合法化阶段，“法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程”，[2]仍需付出一定成本。
　　监控成本。即对政策制定过程中的信息收集、议程确立和政策合法化等活动的监督、控制、协调以及效果评价等方面所支付的成本。公共政策监控成本来源于三个方面：其一，为确定政策监控的依据而建立必要的制度、法规所产生的制度成本；其二，监控主体与监控客体之间保持及时必要的沟通所花费的成本；其三，保障监督者合法权益的成本。
　　适应成本。即为制定符合社会现状与价值取向、符合更多公众需求的公共政策所产生的成本。适应成本体现在两个方面，一是政策制定者放弃自己的部分利益、避免机会主义、追求理性决策的过程中所需的信息、培训成本；二是减少制定中的政策与现行政策的冲突、中央与地方政策的冲突所开展的工作成本。政策制定的过程同时也是个政策试调和修正的过程，适应成本不可避免地存在于制定的过程中。
　　风险成本。风险成本是指由于风险的存在和风险事故发生后人们所必须支出的费用和预期经济利益的减少。在信息不对称的情况下，决策者的有限理性使得决策具有很多不确定性，从而产生风险成本。公共政策制定过程中的风险成本体现在预防或控制风险损失方面。为预防和控制风险损失，必须采取各种措施而支付的费用。具体包括资本支出和折旧费、训练计划费用、施教费以及增加的机会成本等。
　　二、导致公共政策制定交易成本居高不下的原因分析
　　在我国的公共政策制定实践中，公共政策制定成本居高是一个不争的事实。政策制定在耗费了人、财、物等显性成本的同时，也产生了机会成本、参与成本与风险成本等隐性成本。究其原因，可以从以下几个方面进行概括：
　　（一）公共政策制定主体方面的原因
　　 1.人类有限理性和机会主义特征。即在有限理性情况下，当事人对环境的计算能力和认识能力是有限的，公共政策制定者不可能准确无误地评估和预测未来各种可能的变化，因而使当前的政策方案具有一定程度的不完全性。“如果承认理性是有限的，那么，再想签订面面俱到的合同，借组织的力量来解决问题，就是一种不切实际的想法了。”[3]因此，当一个具有有限理性的政策制定者试图使政策发挥其最大化效用时，他所花费在信息、决策、维护、监督等方面的成本必然会增加。机会主义是指人们在交易的过程中不仅追求自身利益的最大化，而且还通过一些不正当、不合法的手段去谋求自身利益的行为倾向。人的有限理性和机会主义提高了公共政策制定的复杂性，导致了交易成本的增高。
　　2.制定主体的能力不足。公共政策的制定是一个复杂的过程，要求政策制定主体具有丰富的知识和决策能力。然而，当前我国公共政策制定系统中仍存在着政策制定人员整体素质不高、知识结构不合理等问题。表现在政策制定过程中运用的方法陈旧、单一，经验决策替代科学决策，处理复杂性和突发性政策问题时缺乏开拓和创新能力，在决定方案的最终选择时优柔寡断等。因此，制定主体的能力不足致使公共政策的质量和有效性遭到破坏，政策的价值降低，由此导致政策制定的费用升高。
　　（二）公共政策制定环境方面的原因
　　1.公共政策制定监督不力。公共政策的制定过程是公共政策制定主体凭借公共权力对公共利益进行权威性分配的过程。只有公共政策制定主体的决策行为和内容受到法律的监督，才能保证公共政策制定的正常进行。然而，我国目前的公共政策监督系统对政策制定的监督尚存在许多不足，突出地表现在：其一，公共政策成本监督的功能缺失。目前政策监督集中在机构设置、人员配备和规则确立等方面，公共政策成本的监督存在空白；其二，政策制定公开不够。当前，政务公开的内容多停留在对规章制度的内容和程序上的公开，而涉及到群众真正关心的社会焦点问题上却“犹抱琵琶半遮面”，容易造成对政策监督的无的放矢；其三，多元监督体制不健全。目前，群众监督尚未纳入法制化轨道，监督主体的权限及监督活动的范围、方式等缺乏具体规范，监督渠道不畅通。同时新闻媒体的舆论监督因受制于权力机关的干预而无法充分释放能量。这些现象严重地制约了社会监督的效力，对政策制定的科学化和民主化造成了影响。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）