2.弱化了地方政府的权能，打击了地方政府的积极性。地方政府承担着治理地方公共事务，为本行政区域的群众提供公共产品和公共服务的职责，与群众的切身利益和日常生活具有最直接的关联性。地方政府要履行好自身的职责，必须享有与自身职责相匹配的权力以及具有能够保障权力行使的健全的、完善的组织结构。一些职能部门被垂直管理后，地方政府面临着被肢解的危险。特别重要的是，一些对地方经济发展和社会建设起着关键作用的部门被垂直管理后，地方政府推动本地经济发展的权能显得有些不足。垂直管理上收权力，其背后的政治逻辑是一些重要的权力会被地方政府所滥用，由此，地方政府往往产生不被信任的感觉，从而消解了地方政府的积极性，尤其对基层政府的影响最为明显。据统计，一个中部地区的中等规模的县，大致有46个直属局级单位，其中，不同程度垂直管理的一般在25个左右，占了总数的一半以上。[4]这显然限制了县域经济的发展，也与目前的“强县扩权”潮流不相符合。在一些地方，垂直管理使乡镇政府成为“不完全政府，无限责任政府，负债政府，收容政府”。[5]
3. 淡化了对垂直管理部门的监督，易导致腐败和权力滥用。垂直管理部门权力广泛，人员众多，机构庞大，是有权有钱的实权部门，理应接受方方面面的监督。然而，现实中对垂直管理部门的监督却存在漏洞和盲点。垂直管理前，职能部门要接受地方党委、政府、人大等的监督，法律监督、工作监督等对职能部门的权力行使能起到一种威慑作用。垂直管理后，地方党委、政府、人大的经常性监督不在了，而主要依靠垂直管理系统内部的上级主管部门监督下级机构。由于上级主管部门距离下级机构较远，信息传递和检查监督成本较高，因而这种上级监督下级的监督模式效果微弱。同时，垂直管理部门内部的上下级之间容易形成利益共同体和利益联盟，即使发生了违纪违法问题，上级往往以息事宁人的态度来处理。不受监督和制约的权力必然产生腐败，近年来一些垂直管理部门出现的腐败要案即是最佳佐证。
　　4. 垂直管理部门与地方政府之间以及垂直管理部门之间关系紧张，行政协调难度加大。社会问题的治理需要垂直管理部门和地方政府共同合作。然而，垂直管理不仅激化了条块之间的矛盾，而且激化了条条之间的冲突。一些垂直管理部门以对上级主管机关负责为由，拒绝为地方经济发展服务，甚至制定的工作计划也脱离了当地的实际。另一方面，地方政府往往以垂直管理为借口，拒绝对垂直管理部门的行政活动给予支持和配合。条块之间的冲突在大部制下可能更为剧烈，因为大部制无疑增加了垂直管理部门用于与地方政府摩擦的能量。在职能重叠、职能交叉的情况下，条条之间即垂直管理部门之间的冲突也不能避免。如果某事有利可图，各垂管部门会争着管，“唐僧肉都想吃一口”，如果无利可图，各垂管部门会扯皮推诿，“踢皮球”。垂直管理部门之间的冲突必须依靠较高级别的政府才能解决，这一切都对行政协调提出了新的挑战。
　　5.垂直管理具有人治色彩，妨碍了依法行政目标的实现。依法行政是对现代政府的基本要求。从一定意义上说，垂直管理是与依法行政的基本要求相背离的。因为垂直管理主要依靠上级的行政权力来控制和压服下级解决某一行政领域存在的问题，而不是靠法律来规范政府行为，保障政府权力在正确的轨道上运行，进而从根本上保障政令畅通。热衷于垂直管理的人往往认为，上级政府必然会清正廉洁、公正地行使权力，这恰恰是“钦差大臣”情结在作怪。正因为如此，有人指出：“垂直管理的行政体制改革隐含着这样一个思维方式——那就是面对地方保护主义，国家的法律处于极其无奈的尴尬地位，为了确保政府职能部门发挥作用，必须在法律没有规定的情况下，通过垂直管理绕开地方政府的行政干预。在这样的思维方式中，政府法治观念荡然无存。”[6]
　　三、改革当代中国政府垂直管理的思路
　　对于当代中国政府垂直管理中存在的问题，应该引起重视，并采取得力措施加以解决。当前，可以从以下几个方面努力：
　　1.健全监督体系，加强对垂直管理部门的监督。只有健全监督体系，强化对垂管部门的监督，才能避免垂管部门成为腐败的重灾区。我们决不能以放松对垂管部门的规制和制约为代价来换取行政效能的一时提高。加强对垂直管理部门的监督，最重要的是做到两点：一是要加强地方人大对垂管部门的监督。地方人大对垂管部门的监督，完全符合宪法和有关法律的规定。从这方面说，地方人大如果放松对垂管部门的监督，就是失职。地方人大应以本地区人民群众关心的重点问题和关系到本区经济发展的重大问题为监督重点，通过听取工作报告、执法检查、视察、评议、办理人大代表议案、建议案和处理群众来信来访等形式对垂管部门进行监督。二是要加强社会监督，发挥人民群众、新闻媒体、网络等对垂管部门的监督作用。在这方面，知情权的落实是一项基础性工作，为此，垂管部门要做到政务公开，坚持透明行政。
　　2.构建垂直管理部门与地方政府之间的良性关系。当下，垂直管理部门与地方政府之间的摩擦已经影响了垂直管理部门治理水平和治理能力的提高。例如，技监机关垂直管理了，但是假冒伪劣商品依然存在；国土部门垂直管理了，土地违法案件仍然有增无减。造成这种局面的原因是多方面的，而垂直管理部门与地方政府之间的摩擦无疑是重要原因之一。垂直管理部门与地方政府之间形成良性关系的标志是，一方面垂直管理部门主动支持地方政府的各项工作，另一方面地方政府也积极配合垂直管理部门的执法活动。这就要求，垂直管理部门在立足本职、恪尽职守的同时，也要胸怀全局，加强与地方政府的沟通与联系，为地方经济发展出力献策；地方政府要认识到某些职能部门的垂直管理是法律政策的规定，应加强综合协调，建立与垂直管理部门的干部交流机制和信息共享机制。
　　3.合理划分中央政府与地方政府之间的职权。厘清地方政府与中央政府的职责权限对于做好垂直管理工作具有至关重要的作用。在中央政府的职权领域，可以推行垂直管理；而对于地方政府的职权领域，中央政府则不能随意加以干涉。同时要以一定的财政资源来保障地方政府职权的行使，避免地方政府处于有职责无权力，或有职权无财权的境地。对于合理划分中央政府与地方政府之间的职权，毛泽东曾指出了较为原则性的规定：在中央统一领导下，地方因地制宜，兼顾中央与地方两个积极性。根据这一原则，我们认为，关系宏观调控和市场监管等方面的权力应由中央政府直接行使或实行垂直管理，关于地方经济发展、产业布局等一系列应由地方灵活行使的权力领域应该彻底下放。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）