2.监管理念消极模糊。A县各方对环境损害现状、可能导致的健康受损存在着不同认识：环境健康监管机构在日常工作和执法中没有认识到环境损害与人体健康的内在关联，没有对职责背后的政

策目的给予足够重视。例如，农业执法大队认为保护环境和保障人体健康是环保部门和卫生部门的职责，未曾认识到在A县这个典型的山区农业大县，农业执法是保护好农业环境、治理好面源污染的最便捷途径，是保障人体健康的关键所在；而当地民众对众多以铅锌矿为代表的资源型企业已经或可能造成的人身损害忧心忡忡。监管理念的消极模糊，放任了重金属污染风险的蔓延。
　　3.监管权限不足。在调研中，A县环保部门和农业部门在谈到执法困难时强调，作为执法部门却并未享有相应的执法权限。环保部门的执法权限不足，缺乏必要的强制执行权以及限期治理决定权等刚性执法权力，在处理违法案件时，环保执法缺乏力度，常常以罚款到账终结执法，造成环境行政处罚就是为了罚款的不良印象，也使违法企业产生通过“花钱”就可以合法排污的错误认识。农业部门同样存在没有执法权，执法力度欠缺、难以令公众信服的困难。
　　4.监管手段单一。由于环境与健康问题的特殊性，环境污染或破坏的后果非常严重，不仅环境难以恢复，也往往造成特定区域内的人体健康受损，受害者众多。但实践中，契合环境与健康特点的监管手段缺失，导致监管僵化、效果有限；监管手段过于单一和粗暴，易将矛盾激化，影响监管目的的实现；公众对监管手段的单一和强制意见较大，如果仍一味采取强制性手段，一旦不能及时解决，就可能引发群体性事件，甚至出现流血冲突。A县调研表明，目前的环境健康监管仍以罚款等命令性手段为主，非强制性手段并未在监管中得到真正落实。
　　
　　三、“整合性监管”：环境与健康监管
　　体制的宏观构建
　　
　　上述调研所发现的问题，直指我国环境与健康监管体制的深层弊端，可见，管理体制的不协调、不协同是导致环境健康问题的主要原因。尽管近期国家层面针对重金属污染防治的一系列举措，已呈现出从“被动应付”逐渐过渡到“主动应对”、从消极无为到积极应对的趋势。但就整个体制而言，单纯的修修补补无济于事，故在此提出“整合性监管”的研究范式。
　　(一)环境监管工具的协同与整合
　　环境监管工具主要分为三种类型：直接监管，激励性监管、自我监管(如表2所示)。
　　对照表2可知，我国环境监管存在着较大的缺口与不足：环境监管无论从手段、类型数量还是其区域、领域覆盖面来看，直接监管都占据了主导地位，而激励性监管或自我监管则处于从属地位。与中国所面临的各种复杂污染状况相比，环境监管模式明显缺乏创新，监管手段无疑比较单一。重金属污染防治积极寻求环境监管工具创新的动力更为强劲，其要求以直接监管为基础，以激励性监管为创新，以自我监管为补充，相互配合，共同作用。
　　(二)环境监管各阶段的协同与整合
　　环境监管通常分四个阶段(如表3所示)。
　　以环境监管的发展为标准，反观我国当下的重金属污染防治工作，可判断我国重金属污染防治呈现出多元化、过渡性与不平衡的特点：应急环境管理仍占据主导地位，表现为应急性特点浓厚、运动性执法体现出环境监管的惯性思维；工艺流程管理初见端倪；产业生态管理有所体现、系统生态管理较为遥远。可见，复合性、累积性的重金属污染需要多种横跨技术、体制和政策等因素的综合性举措，全力应对。
　　(三)各环境监管机构的协同与整合
　　环境与人体健康之间联系紧密，相互作用、相互制约，环境污染和生态破坏的后果最终都要在人体中体现，故环境与健康问题的解决需要多个部门的紧密配合，缺一不可。如前所述，形式上的各享其权、各负其责的监管体制看起来非常完美，而实际运行中却是各行其是、各咎其职，经常造成管理中的缺位、错位与越位：地方政府对区域环境质量负总责的制度不仅落空，而且常常“反串”，成为污染企业的“保护伞”；环保部门常常遭遇“官怒”与“民怨”，卫生部门对于环境污染所可能引发的健康影响长期未予关注，无法应对。职能部门之间存在着诸多沟通困难，并由此影响到执法工作中的协调，导致对重金属的防治经常处在不可预测的状态之下，对损害事件的流程与发生无法进行有效管理，往往会延误问题解决的最佳时机。直到严重的损害后果出现时，才被迫动用应急机制和问责机制。现实中类似场景的一再出现深刻表明，根源于部门立法、部门权力法律化的管理体制，不可能建立真正有效的协调机制；而游离于法律框架之外所成立的机构、建立的工作机制本身更加具有不确定、不规范的特性，更不可能实现有效运转。
　　回归法治的轨道，在环境健康问题上，应建立由环保部门全面负责，卫生、技术、农业、水利等相关部门分工负责、统一协调的管理体制，并建立相应的协调、协同工作机制；改变习惯于用临时机构、临时措施、运动方式解决长期问题的思维方式，始终坚持在法律的框架内，以正常机构、长效措施、稳定方式保证目标的实现。
　　(四)监管式执法与公众参与执法的协同与整合
　　长期以来，由中国政府推动、主导的“自上而下”的监管式执法沿袭已久。但面对经济高速增长而产生的严重环境问题，日益高涨的民众环境利益诉求、声势浩荡的“生态运动”促进了“自下而上”的环境规制变革。政府意识到：环境保护仅有政府的努力是不够的，必须将单向的监管式执法转变为与公众参与执法并重，充分调动民众的积极性，动员广大民众参加到环境保护中去；政府认可个人拥有清洁环境的权利，无论是同污染公司之间的直接冲突，还是上街对污染进行抗议敦促政府采取行动；政府采取措施来帮助公众参与执法，包括环境信息披露和允许公众参与发展决策的制定。
　　1.环境信息披露。环境信息披露将公众引入既往的监管式执法体系中。在政治角度，环境治理的信息手段推动了社会的民主价值观，它给予公众获得环境信息的渠道，帮助他们以一种有意义的方式参与到环境决策制定中，有助于提高透明度、包容度和民主的程度；从实用角度，环境信息披露补偿在环境监测和执行方面政府资源的不足，并使参与式执法成为可能；从法律角度，环境信息披露通过赋权于公众参与到监测和执法中，从而影响违法者对于自身违法行为所受惩罚的预期，提高违法者被惩处的可能性。因此，环境信息披露通过关系和交流的机制生效，通过利益相关者之间渐进和灵活的互动可以实现更优的环境执法绩效。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）