第二，努力改善乡镇财政状况，为乡镇政府全面履行法定职能提供可靠保障。农村税费改革以来，乡镇政府面临前所未有的财政压力，一些研究者甚至用“财政危机”来形容目前乡镇的财政状况。乡镇政府面临的财政困难集中表现为乡镇财政存在的巨大缺口。这种财政缺口在很大程度上限制了乡镇政府法定职能作用的全面充分发挥，严重时甚至影响到乡镇政权的正常运行。从体制上分析，导致乡镇财政陷入困境的一个非常重要的原因是乡镇政府的事权与财力配置失衡，事权大，财力弱。因此，合理调整乡镇政府的事权与财力配置，实现事权与财力的协调统一，是乡镇行政体制改革面临的一项重要任务。
　　解决乡镇政府事权与财力不匹配的主要途径有两个。一是要科学合理界定乡镇政府的事权，进一步明确乡镇政府的事权范围。从现实情况看，凡是与本地农村经济社会发展相关的事务，乡镇政府都需要承担一定的责任，而履行责任需要有相应的财力支撑，承担的事务越多，财政需求也就越大。因此，改善乡镇政府财政状况的一条重要途径就是为乡镇政府“减负”。目前乡镇政府实际承担的事务明显超出了其作为农村最基层一级政府的实际能力，国家应当通过适当调整各级政府的事权划分，减少乡镇政府的事权负担，使乡镇政府承担的事务与其实际能力相适应。为了切实有效地减轻乡镇政府的事权负担，在划分政府事权时，应当尽可能具体地明确乡镇政府与上级政府之间的事权界限，尤其是乡镇政府的职能与上级政府的职能存在交叉重叠的领域，必须对各级政府在其中承担的具体责任进行明确划分，以立法形式加以规定。只有这样，才能防止和避免上级政府随意向乡镇政府转移自己事权的现象发生。现行《地方政府组织法》规定，乡镇政府负有完成上级人民政府交办的其他事项的职责。这一规定过于宽泛，在现行的体制之下，它为上级政府向乡镇政府随意转移事权开了方便之门，是导致乡镇政府事权过大的制度性根源。尽管这种制度安排对于保证政令畅通和行政体系的统一具有积极的作用，但从总体上看，其弊大于利，应当予以废除，或者加以适当的限制。二是要扩大乡镇政府的财权，增强乡镇政府的财力。当前学术界有不少人把解决乡镇财政问题的希望寄托在乡镇政府转变职能上，认为只要乡镇政府能够切实转变职能，乡镇财政面临的困难和问题就会迎刃而解。这种观点是站不住脚的。虽然从理论上说政府职能越位和错位有可能增加财政负担，但乡镇政府的职能转变滞后是如何导致或加剧了乡镇财政困难的，我们并没有看到基于客观事实的具有充分说服力的分析论证。其实，导致乡镇财政困难的主要原因也许并非乡镇政府职能转变滞后，而是在于财政体制不合理。20世纪90年代以来，随着国家财政制度改革的推进，乡镇政府的财政职能呈不断衰减的趋势。全面取消农业税以后，乡镇政府的财政职能进一步弱化，一些地方的乡镇财政几乎变成了名副其实的“讨饭财政”。在乡镇财政收入缺乏可靠保障的情况下，即使乡镇政府彻底实现了职能转变，乡镇财政困难状况依旧会存在，除非国家政权完全退出乡村，重新回到“皇权止于县政”的传统体制。况且，乡镇政府转变职能并不等于简单地减少职能，而是有增有减，有进有退。从建设服务型政府的角度分析，乡镇政府转变职能以后，它所承担的事务不是减少了而是增加了，任务不是减轻了而是更重了。从这个意义上说，乡镇政府转变职能需要有充分的财力支持。因此，破解乡镇财政面临的困局，不能倒果为因地将希望寄托在乡镇政府转变职能上，而应当改革不合理的财政体制，按照事权与财力一致的原则，根据乡镇政府承担的事权，适当扩大乡镇政府的财权，增强乡镇政府的财政能力。一方面，要进一步完善分税制的财政体制，合理调整各级政府之间的利益分配关系，适当扩大乡镇政府在国家财政收入分配中的比例。尤其是要进一步理顺和规范县乡两级政府的利益分配关系，按照“分税制”的原则，合理确定乡镇收入基数和收支范围，把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入。另一方面，要进一步完善财政转移支付制度，加大对乡镇的财政转移支付力度。为了解决分税制改革导致的事权与财权脱节的问题，国家建立了财政转移支付制度。事实证明，财政转移支付在一定程度上缓解了基层政府尤其是乡镇政府面临的财政困难，但是由于制度本身存在一定的缺陷，加之执行过程中存在的偏差，财政转移支付在解决乡镇财政困难方面所起的作用受到很大限制。为了更好地发挥财政转移支付的作用，增强乡镇政府的财力，缓解乡镇财政困难，必须对现行的财政转移支付制度进行改革，使其更加完善。
　　注释
　　①温家宝：《不失时机推进农村综合改革为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》2006年第18期。
　　②吴理财：《从“管治”到“服务”——关于乡镇政府职能转变的问卷调查》，《中国农村观察》2008年第4期。
　　③《710位乡镇“一把手”心声：忙什么忧什么预期是什么》，新华网，2009年2月4日。
　　④赵树凯：《乡镇政府的权力体系——10省（区）20乡镇调查》，人民网，2010年7月31日。
　　⑤张淑芳、关保英：《依法行政内在阻却因素析》，《湖北民族学院学报》1999年第2期。
　　⑥Kevin 0’Brien、Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China，Comparative Politics，1999（2）.
　　⑦荣敬本、赖海榕：《关于县乡两级政治体制改革的比较研究——从村到乡镇民主制度建设的发展》，《经济与社会体制比较》2000年第2期。
　　⑧潘维：《后农业税时代乡镇政府“回归法定职能”》，《凤凰周刊》2006年第12期。
　　⑨亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，三联书店，1989年，第7页。
　　⑩孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁生译，商务印书馆，1982年，第154页。
　　[11]刘建华：《乡镇财政困境的外部环境与对策分析》，《农村观察》2008年第1期。

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