第一，在导致“选择式政策执行”现象的同时，也直接导致了乡村行政主体的“选择性执法”。欧博文和李连江在对地方行政的研究中发现，中国地方行政中形成了一种“选择式政策执行”的现象。⑥在提出依法治国和依法行政以后，“选择式政策执行”与执法发生了联系，导致了“选择性执法”现象：那些与“硬指标”直接相关的法律往往受到乡镇政府的重视，得到比较严格的贯彻执行；而那些与“硬指标”没有关系或者关系不大的法律则不受重视，得不到认真的贯彻执行。
　　第二，是导致基层行政主体滥用权力和违法行政的重要原因。在硬性任务指标的压力之下，一些乡镇政府和基层干部很容易过度运用行政权力，甚至滥用权力，违法行政，不惜侵犯行政相对人的合法权益去完成像计划生育、征收税款这样的硬指标。
　　第三，在增加上级对下级的“驱动力”的同时，削弱了上级对下级的“制动力”，导致政府体制内部的层级监督功能逐步弱化。一方面，压力型层级行政运行机制赖以维系的干部任命制与其催生的干部关系网络，在监督机制与监督对象之间形成了一种遮蔽或阻隔；⑦另一方面，在压力型层级行政运行机制中，对下级的“越轨”行为，上级并非总是采取坚决“纠偏”的立场，而是要进行权衡。如果认为采取“纠偏”措施可能损害县乡政府之间的既有关系，则往往会选择大事化小，小事化了，或者睁一只眼、闭一只眼的行动策略。上级所采取的这种行动策略多次重复以后，就会在上级与下级之间形成某种默契，这种默契必然助长乡镇政府的违法行政。
　　第四，在一定意义上阻碍了法律权威性的提升，压抑了法治观念和法律意识的成长。在压力型行政机制中，完成上级下达的任务指标比依法行政、严格执法对于乡镇政府和基层干部来说无疑更为重要，国家最高权力机关制定的法律不如直接上级下达的任务指标具有权威性。在完成任务指标的过程中发生的违法行为往往可以得到开脱和原谅或者从轻发落，但如若不能完成硬性的任务指标，则有可能断送仕途。这种行政实践只能强化农村基层干部对上级权力的敬畏，而无法培养他们对法律的忠诚与崇敬。
　　二、推进依法行政视角下深化乡镇行政体制改革的
　　路径与措施1.借助法治的力量推动乡镇政府的职能转变
　　长期以来，乡镇政府职能转变主要是依靠政治与行政的力量和手段来推动的，与法律似乎没有多大关系。一个突出的例证是，1982年12月修订的《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》明确规定乡镇政府应当承担七个方面的职能。1982年以来，乡镇政府经历了多次机构改革，其实际履行的职能也发生了明显的变化，但乡镇政府的法定职能却没有发生任何变化。由于没有将行政体制改革与行政法治有机结合起来，从健全政府组织法的角度推进乡镇政府职能转变，结果在很大程度上影响了乡镇政府职能转变的绩效。乡镇政府必须转变职能的口号已经喊了多年，但时至今日，乡镇政府职能转变依然还不到位，一个重要原因在于我们没有根据形势的变化对乡镇政府的法定职能定位进行重新审视，通过完善行政组织法为乡镇政府转变职能提供明确的法律依据，这样就使乡镇政府职能转变因为缺乏法律的刚性约束而陷入很大的随意性，成为政府的“自选动作”，职能转变的目标也就难以实现。有一种观点认为，现行地方政府组织法规定的乡镇政府的法定职能非常清楚，同发达国家的“惯例”也大体相同。问题在于，由于体制等方面的原因，上述法律规定被政府所忽视，没有得到严格的遵守和执行，结果才导致了实践中乡镇政府的职能错位、缺位和越位。如今农村的政治经济环境已经发生了深刻变化，因此，所谓乡镇转变职能，应该是回归法定职能。⑧这种观点有一定的道理，但是它将政府转变职能完全等同于回归法定职能，则是笔者所不敢苟同的。因为，《地方政府组织法》第61条规定的乡镇政府的职能虽然具有较强的适应性，乡镇政府转变职能也的确具有回归法定职能的意义，但这些规定毕竟是在20多年以前制定的，姑且不论当年的规定本身是否完善，在我国的政治经济体制以及乡镇政府的行政环境已经发生了巨大而深刻变化的今天，依然原封不动地照搬这些规定来规范乡镇政府的职能行为，显然是难以令人信服的。
　　2.按照法治原则重构县乡两级政府之间的关系
　　改革开放以来的实践证明，县乡之间的单向控制支配关系对乡村治理产生了明显的负面影响。在压力型体制的作用下，乡镇政府几乎完全丧失了作为一级政府所理应具有的相对独立地位和行政自主性，已经成为县级政府事实上的派出机构，执行县级政府的决定和命令，完成县级政府下达的各项任务，几乎成为乡镇政府行政的全部内容。笔者认为，按照法治原则重构县乡政府之间的关系，逐步实现县乡政府关系的规范化和法治化，是解决县乡政府关系困境的根本出路和关键所在。县乡之间的压力型体制和支配性关系之所以能够形成和维持，一个重要原因在于县乡政府之间的权责关系不清，两者的职责权限缺乏明确、清晰、具体的法律界限。上述状况加上行政体系实行的民主集中制原则，使县级政府随意决定其与乡镇政府之间关系的具体内容成为可能。因此，要规范县乡政府之间的关系，就必须从法律上具体明确县乡政府各自的职责权限，并且要通过建立健全相关的制度，防止和避免县级政府随意破坏或改变县乡政府之间的法定职责权限关系。
　　3.增强乡镇政府的行政权能，实现乡镇政府的权责统一
　　改革开放以来，经过多次机构改革，乡镇政府的行政权能不断弱化，不仅直接影响乡镇政府全面正确地履行法定职能，也在很大程度上妨碍了乡镇政府行政法治化的发展进程。因此，在深化乡镇行政体制改革、全面推进乡镇政府依法行政的过程中，应当根据权责统一的基本原则合理调整乡镇政府的权责配置，切实增强乡镇政府的行政权能。
　　第一，加强对乡镇政府的立法授权，使乡镇政府尽快摆脱“有责无权”的困境。为了从根本上解决乡镇政府的责权失衡问题，应对乡镇政府享有的法定职权进行全面清理，在合理界定乡镇政府职能的基础上明确乡镇政府有效履行法定职能的权力需求，然后根据乡镇政府的权力缺损情况完善相关立法，对乡镇政府进行必要的和充分的授权，使乡镇政府享有的行政权力与其作为一级政府的法律地位及其承担的法定职能相匹配。除了加强对乡镇政府的立法授权外，还可以通过行政委托的方式解决乡镇政府权力不足的问题。这里所说的行政委托，主要是指县级政府及其职能部门将其法定权限内的部分权力委托给乡镇政府，乡镇政府以委托机关的名义行使被委托的权力。这种方式既可以在一定程度上解决农村行政执法中普遍存在的“有权管的看不见，看得见的无权管”的问题，有效提高政府行政管理和执法的效率，同时也可以在一定程度上缓解乡镇政府职责与权力失衡的矛盾。有人担心，增加乡镇政府的权力可能会造成农村滥用行政权力的现象更加严重。这种担心有一定道理，但是，它显然不能成为使乡镇政府长期处于责任与权力严重失衡状态的理由。权责统一是行政法治的基本原则，也是全面推进依法行政，建设法治政府的必然要求。既然党和国家要求乡镇政府在乡村治理中发挥重要作用，并且通过宪法和法律为乡镇政府规定了内容广泛的职责，那么就应当赋予乡镇政府相应的行政权力，唯有如此，才能保证乡镇政府依法有效地履行其法定职责。因此，不能因为担心乡镇政府滥用权力而将其与应当享有的权力隔绝，这样做也许可以防止和减少权力滥用现象，但从国家和社会的整体利益分析，乡镇政府权责失衡所导致的后果可能会更严重。关于这个问题，亨廷顿的观点也许对我们有一定的启发意义，他认为，对于处于现代化之中的国家来说，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能拥有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威”⑨。其实，滥用权力并非乡镇政府行政中特有的现象，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”⑩。因此，问题的关键不在于给乡镇政府授予多少权力，而在于授出的权力是否能够受到有效监督。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）