[中图分类号]F301.24 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）10 — 0089 — 02
　　城镇化是我国未来经济发展的一项重要举措。作为城镇化过程中的一个重要环节，土地征收毫无疑问将会成为其中的一个关键问题。但正如有学者指出，土地问题处理不好，有可能诱发大规模的社会冲突。〔1〕因此，本文希望有助于人们对公众参与的概念有更深刻的认识，并在此基础上，解读现行关于土地征收程序的法律规定，分析对江苏省泰州市相关农村土地征收的实证调查，审视目前中国土地征收程序中农民参与存在的相关问题。
　　一、 公众参与的概述
　　作为一个政治概念，公众参与是近年来一直备受关注的热点，国内学者对其研究的作品也是层出不穷，但日常生活中公众参与概念的使用还是会显得模糊而缺乏确定性。为此，作者结合一些代表性的观点，进行了一定的梳理。
　　（一） 公众参与的含义
　　公众参与最早起源于美国的政治领域，指的是一种政治原则或实践。1960年美国学者阿诺德·考夫曼首次提出“参与式民主”的概念后，该词被广泛运用于基层民主领域，如社区管理、工作场所的民主和校园学生运动。不过，国外学者关于公众参与概念的理解也是多种多样的，其中较为代表性是Amstein观点，公众参与是公众的一种权力。参与是权力的再分配，通过这种再分配，那些被排除在现有的政治和经济政策形成过程之外的无权民众，能够被认真地囊括进（社会的）来。同时，他对参与的程度和质量进行了详细的分析，认为参与可以分为“真参与”和“伪参与”，为了区分这两类公众参与，提出了“公众参与阶梯”理论。①
　　公众参与在中国兴起大约是20世纪90年代，而公众参与成为广泛的社会行动和热门的政治话语则是21世纪初以后的事，特别是2003年以后发生如“孙志刚案”等一系列的公众强烈要求参与事件，使公众参与越来越成为中国社会热点和焦点问题。
　　江必新认为，公众参与指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。〔2〕土地征收是政府的一项具体行政行为，农民作为直接利害关系人参与到其中，毫无疑问可以成为公众参与的一种，对农民参与可以理解为：农民通过规范性、多样性的方式有效参与土地征收的过程中，对政府土地征收的各项决策行为能够产生影响的行为。
　　（二） 公众参与的形式
　　传统的公众参与方法是比较简单的，公开咨询、公众会议和公开听证是最为普遍的为大家所熟悉的公众参与方式。而今，世界许多国家的地方政府和自治组织在实践中创造了许多新的、丰富多彩的、各有自己特点的参与方式。例如，英国和许多国家采取的公民评判团、焦点小组、和市民意见征询组；法国的街区议事会、公众调查和公共辩论；意大利的公民城镇电子会议和政府展示会。这些公众参与方式除有一些共同的、普遍采用的形式外，相当多的参与方式是针对不同的内容和对象而采取的，具有相当的专业性。
　　在中国，传统的公众参与形式主要是公众座谈会、讨论会和专家论证会，这几种参与形式至今仍在行政立法和决策中占主要地位。概括来说当前重要的参与方式包括：1、座谈会、论证会、听证会；2、公众调查；3、信访；4、举报；5、行政公益诉讼。〔3〕此外，实践中还出现了如公开征集意见、利用信函、电子邮件等现代通信手段征求意见等形态各异的公众参与形式，特别是近些年来，各地对公众参与形式也多有创新，出现了诸如“领导接待日”、“市长电话”、“领导走访”等程度不同的参与途径。
　　无论从国外学者的公众参与的八级阶梯分类以及多样的参与形式看，还是中国学者论述以及各地实践中特色的参与形式看，公众参与都存在不同的形式和程度，这对认识和分析中国土地征收过程中农民的参与方式和水平起到一种标杆的作用，为进一步改善民众的参与方式、提高民众的参与水平提供了可靠的理论依据。
　　（三） 公众参与的效力
　　现实中，不少立法尽管明确规定在制定行政立法和行政决策的过程中应当通过听证会、论证会、座谈会等形式听取公众意见，但是很少有立法对于公众在参与过程中得到法律权利和他们参与的效力做出明确规定。当然，我们首先要意识到，不论公众参与的程序如何，行政机关都保留最终做出决定的权力。也就是说，公众的意见不具有绝对的约束力，所谓的参与效力更多的是如何对公众意见进行回应。一个有效的公众参与，哪怕是最为简单的公众参与，在程序上也必须满足公众以下的基本要求：可以获取相关信息；可以提出自己的意见及表达想法，并相信有关程序会考虑其提出的意见；可以积极参与提出意见和选择方案；可以评论部分正式方案；能得到政府的反馈，并被通知进程及结果。〔4〕
　　因此我们可以理解，有效的参与意味着能保证公众决策体系或决定过程中尽可能早地注意到那些影响到他们的建议，公众清楚地了解通过参与使自己可以对决策作出贡献的那些事实情况，哪些是可以改变的和不可以改变的，公众有机会和途径参与并使他们的意见被决策者知晓，公众可以得到清晰的关于决策如何作出、为什么会这样作出的解释。
　　二、农民参与的现实状况
　　（一）土地征收程序简介
　　在我国，征地包含两种概念，即土地征收和土地征用。2004年《宪法》修正案，二者加以区分，从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。由于我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，城市土地属于国家所有，农村土地属于农村集体所有，只有对农村土地征收一种情形，即单向性的农民集体所有土地被征收为国家所有的土地。因此，本文中土地征收是指国家为了公共利益的需要依照法定程序强制取得农村集体所有土地或土地权益并予以补偿的行为。

      我国关于土地征收程序的规定主要在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，大致可概括为用地申请、拟订征地方案、进行征地审查、征地审核与批复、征用土地方案的公告、制定征地补偿安置方案、征地补偿、安置方案的公告、补偿安置的实施、颁发建设用地批准书这几个步骤。
　　同时，地方法规和规范对土地征收程序加以完善和补充，这里我们可以参考江苏省和泰州市的一些具体规定。江苏省国土资源厅发布施行的《关于进一步完善建设用地审查报批工作的通知》①中指出，从目前工作情况看，仍存在征地报批前听证、告知和确认程序履行不到位，报批内容不准确，报批材料不规范等问题。为进一步完善建设用地审查报批工作，规范程序，明确要求，强化责任，严格依法行政，现将有关事项通知如下： (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）