二、行政规定的司法审查标准
　　根据行政法治原则和可以审查的假定原则，无论是具体行政行为，还是作为抽象行政行为的行政规定，都应当接受法院的司法审查。为了使行政诉讼制度的功能得到充分、有效的发挥，必须确立恰当、合理的司法审查标准。“所谓行政诉讼审查标准，是指人民法院针对不同行政行为进行审查和判断并作出裁判结论时，所应遵循的各类准则的集合或统称。”[4] 根据我国《行政诉讼法》的规定，司法审查的标准主要有七项，即：是否主要证据不足；是否适用法律、法规错误；是否违反法定程序；是否超越职权；是否滥用职权；是否不履行法定职责；是否显失公正。在司法审查实践中，由于行政规定兼具“规范性”与“行为性”，与行政决定（即通常所说的具体行政行为）之间存在着较大的差异，司法审查的重点和标准也应当有所区别。根据行政规定的特点，司法机关应当着重从以下三个方面来审查行政规定的合法性：
　　1.行政规定的制定主体是否合法。在我国行政管理实践中，行政规定的制定主体是非常广泛的。上至国务院、国务院各部委和国务院各部委所属局、司、办，下至省、市、县、区人民政府及其下属机关，以及乡、镇人民政府，都可以就其职权范围内的事项制定行政规定。由此可见，在我国，凡是依法成立的国家行政机关都有权就自己职权范围内的事务制定行政规定。尽管所有行政机关都可以制定行政规定，但是，其职权是依法律、法规规定和按程序取得的，其行使是有一定限度的，各行政机关只有在自己职权范围内行使权力才是合法、有效的，因此，制定主体只能在其权限内制定行政规定。例如，国务院可以制定适用于全国范围的行政规定，而县级以上地方人民政府则只能制定适用于本行政区域内的行政规定；国务院和县级以上地方人民政府及其职能部门既可以对外、也可以对内发布行政规定，而行政机关的内部机构则只能对内而不能对外以自己的名义发布行政规定。目前，我国的行政规定由于制定主体广泛、数量众多、层级复杂，“越权”现象比较严重。行政越权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限，实施了该行政机关无权实施的行政行为，分为纵向越权与横向越权。纵向越权系指有隶属关系的上下级行政机关之间的行政越权；横向越权则是指无隶属关系的行政机关超越其主管范围，行使了其他行政机关的职权。权力法定主义历来是法治国家奉行的基本准则，正因为这样，行政主体在行政管理活动中是否超越法定职权，就成为判断其是否依法行政的重要标准。因此，各级法院在司法审查中要重点审查制定主体的权限，注意发现和纠正下列问题：（1）本应由上级行政机关制定和发布的行政规定，某下级行政机关以自己的名义制定和发布；（2）本应由某级人民政府制定和发布的行政规定，某政府部门以自己的名义制定和发布；（3）本应由某行政机关制定和发布的行政规定，某内设机构以自己的名义制定和发布；（4）本应由几个部门联合制定和发布的行政规定，某一部门以自己的名义制定和发布。行政规定的制定主体如果超越权限，包括空间越权和事务越权，其行为就是违法的，所制定的行政规定就会因越权而无效。
　　2.行政规定的内容是否合法。“越权”与“侵权”是目前行政规定普遍存在的两大问题。“越权是指超越法律规定或本部门职权，随意扩大本部门权限，增设行政审批项目和滥设行政处罚种类、扩大行政处罚范围。侵权是随意限制、剥夺公民、法人和其他组织的基本权利，任意为他们增添义务。”[5]行政规定是针对非特定相对人制定的具有普遍约束力并且可以反复适用的规范性文件，同时又是具体行政行为的依据，一旦违法，其危害程度要远远大于一个具体行政行为或事实行为，这就要求要对行政规定的内容进行司法审查，及时发现和纠正违法的行政规定。只有这样，才能有效地监督和制约行政权力，从而保障行政相对人的合法权益不受侵犯。对行政规定的内容进行实体审查，应当重点审查三个问题：一是该行政规定的制定是否有法律、法规依据。任何行政职权的行使都必须依法律规定，制定行政规定的行为亦不例外。在行使行政权力的过程中，行政主体必须依法行政，制定禁止性和处罚性的规定必须有明确的法律依据。二是该行政规定的内容是否违反法律、法规和上级行政规范性文件的相关规定。行政合法性原则，不仅适用于具体行政行为，而且适用于抽象行政行为。在行政管理领域，行政主体既是实施法律的主体，又是遵守法律的主体，这就要求行政主体在实施行政行为时必须严格依照和遵守行政法律规范。一切违反行政法律规范的行为均属行政违法行为，违法的行政主体要承担相应的法律责任。三是该行政规定是否减损了行政相对人的法定权利，或者增加了行政相对人的义务。公民的人身权、财产权受到宪法和法律的保护，如果某种违法行为应受处罚，应该由法律、法规作出规定。在无法律依据的情况下，行政规定不能随意对行政相对人的人身权、财产权进行限制和剥夺，也不能随意给行政相对人在人身和财产方面增设新的义务。
　　3.行政规定的制定程序是否合法。行政规定不仅要在法定的权限内制定，而且在制定过程中还要依照法定的程序。一般来讲，行政规定的制定需要经过以下几个阶段，一是规划、立项和交办；二是起草，包括人员确定、草案的拟制、协商与征求意见等；三是审核、签发与公布。然而，“有的部门、机关往往凭某位领导的一个指示甚至一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个规范性文件，期间并没有经过认真周密的调查、考虑，更没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论和协商，听取意见，便草率发文或公布，缺乏应有的程序规则予以制约。”[6]在这种情况下，行政规定难免会出现一些不尽合理、缺乏可操作性甚至是违反法律的问题。“社会进步在法律上的具体表现就是法律从‘重实体’转向‘实体与程序并重’，甚至在某些领域内‘重程序’。行政程序是行政主体在实施行政行为时必须遵循的步骤和方式的总称，分为抽象行政行为程序与具体行政行为程序。其中，抽象行政行为程序，系指行政主体实施抽象行政行为所必须遵循的程序。制定行政规范性文件的程序是一种特殊的行政程序，法律对行政权的控制首先表现为对行政权的程序控制。司法机关对行政规定的制定程序进行审查，主要应表现为审查行政规范性文件事先是否进行过调查和论证，是否经由行政机关集体研究，是否报经上级机关批准和备案，是否经过行政首长签署，是否已经向社会公开，等等。 　三、行政规定的司法救济方式(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）