三、东北政务委员会的法理依据
　　
　　前文笔者已经提到，东北政委会的成立有其历史依据，其暂时的存在也最终得到了国民政府的承认。但国民政府还是留了一手，即在法理上

并没有为东北政委会提供依据，以备日后裁撤这一“原非中央订立之制度”。但在1931年下半年情况却发生了变化。
　　从1928年7月国奉正式谈判开始，到1931年12月东北政委会解体，国民政府分别于1928年10月、1930年11月、1931年6月和12月四次修正《国民政府组织法》。前两次修正的组织法都是一共七章，其中第一章题为“国民政府”，其条款均没有对直属于国民政府的东北政委会有任何涉及。后两次修正的组织法与前两次相比变化较大，均是第二章为“国民政府”。1931年6月修正的《国民政府组织法》第二章第十一条规定：“国民政府于必要时得设置各直属机关，直隶于国民政府。前项直隶于国民政府各机关之组织以法律定之。”同年12月修正的《国民政府组织法》第二章第九条规定：“国民政府于必要时得设置各直属机关，直隶于国民政府，其组织以法律定之。”从内容上看，这两条规定并没有什么差别；从时间上看，后一条显然是前一条的继承与延续。显然，后两次修正的《国民政府组织法》之条款均涵盖了东北政委会，也就是说在国民政府于事实上承认东北政委会合法后，直到1931年6月新修正的《国民政府组织法》才为东北政委会提供了法律依据。但是，这个条款的增加对于东北政务委员会来说，有点姗姗来迟，而对于西南政务委员会来说，却是恰到时机。
　　1931年2月，因“约法之争”蒋扣留并软禁胡汉民，导致了蒋与以胡为精神领袖的两广军阀的对立。12月随着蒋的下野，两广与南京最终妥协，根据粤方提案另行设立“西南执行部”、“西南政务委员会”和“西南军事分会”，为西南暂时党、政、军最高机构。于是上述《国民政府组织法》之条款便为西南政委会之成立提供了法律依据，当然东北政委会也就最终在即将解体前获得了法律依据。
　　东北与西南两政务委员会，名字一样，后者明显是援引前者为例而成立的，但其命运却不一样。东北政委会在存在期间，两遭裁撤危机，若不是受时局变化之影响，恐早被国府裁撤。而西南政委会于1931年12月成立后，直到1936年“两广事变”为止，其存在期间始终未曾遭到蒋的裁撤。其中虽有诸多原因，但“有法可依”这一点对于民国时期“重视”法制建设的国府来说，还是有约束力的。然而在两年多的时间里，奉系并没有在国民政府修改组织法时要求作出利于自己的修改，这不能不说是奉系对“法”认识的不足。
　　奉系脱身于北洋旧军阀，那个时代的军阀武夫专政，枪杆子立命，根本不识“法”为何物。即使奉系顺利“转生”，成为国民党新军阀，但其对“法”的认识和运用仍无法与国民党正统出身的蒋介石和胡汉民两派相比。国民党是以西方资产阶级民主政治理论为基础建立起来的政党，从“三民主义”、“建国大纲”到“训政纲领”、“宪法草案”，不仅是一套完全的政治理论，更是国民党自律的“法”。所以，双方对“法”认识的不同，必然导致奉系在“文斗”中捉襟见肘，难于应付，不得不频频从现实环境和时局变化中去寻找利于己方的因素，而始终难于“根治病痛”。最终国府迫于现实作出让步，并修改了《国民政府组织法》，但好景不长，天不佑奉，九一八事变发生，外来因素彻底“裁撤”了东北政委会。这不能不说是历史对国奉双方均开了一个玩笑，让他们均白忙一场。
　　奉系不仅在《国民政府组织法》的修改方面没有作为，在国民党中央会议上也没有提出利于东北政委会的议案。而对“法”深刻敏锐的以胡汉民为领袖的两广一派，却在国民党四全大会上提出了设立西南政务委员会的议案，国民政府还于1931年12月末颁布了《国民政府西南政务委员会组织条例》。该条例第一条即明确宣告了西南政务委员会成立的法理依据：“依据第四次全国代表大会之议决案，设西南政务委员会，直隶于国民政府”，其他条款则将西南政委会之权限、管辖范围、组织构成作了较详尽的规定。
　　而反观东北政委会只有《东北政务委员会暂行条例》，还是东北政委会自己发布的。该条例是仿照《政治会议分会暂行条例》制定的，因为前者对东北政委会权力的规定与后者对政治分会权力的规定极为相似。前者规定：东北政委会“为指导并监督东北各省区最高级地方政府之机关”，“本会对于中央未经明白或详细决定事项，于不抵触范围内得为因地制宜之处分。本会遇非常事变时，得依委员出席三分之二以上之决议，为紧急处分”。后者规定：政治分会为“特定区域指导并监督最高级地方政府”之机关，“政治分会于不抵触中央政治会议之决定范围内，得对于中央政治会议未经明白或详细决定之事项，为地方制之处分。政治分会遇非常事变，得依委员出席人数三分之二以上之决议为紧急处分”。这也就说明了《东北政务委员会暂行条例》是仿照《政治会议分会暂行条例》制定的，但后者第一条就明确规定了政治分会的权力来源，即它的法理依据：“中央执行委员会得于特定地域设立政治分会，中央政治会议各分会之管辖区域，由中央政治会议随时指定之”，而前者却没有这方面的任何说明，使东北政委会与国民政府之关系显得很“模糊”。
　　国民党实行“以党治国”，国民党在整个政权体系内处于最高领导地位，政府处于党的指导与监督之下。国民政府的组织及法规均是国民党中央制定，交由国民政府颁布的。也就是说，国民党的政治理论及其决议才是国民政府一切权力的法理依据。而奉系要想让东北政委会之存在成为合法，就必须由国民党中央通过决议认可，而奉系始终没有认识到这一点。这就说明即便是“皈依”“三民主义”的奉系在与国民党和国民政府打交道的过程中，仍然不能按国民党的政治游戏规则行事。正是因为奉系不谙国民党政治游戏规则，而是仍然按照旧军阀那套“枪杆子”决定一切的军阀思维行事，所以奉系高层在中原大战期间协商是否出兵助蒋时，张作相才会说：“我们吃高粱米的，哪能斗得起南蛮子”。看似可笑的一句话，却道出了国奉双方根本的不同，奉系虽然易了帜，但并没有因此而融入国民党的政治文化中。从东北易帜到“西安事变”，在国民党内派系斗争的大部分时间里，虽然奉系都是打着拥护中央的旗号，但从不主动参与党内斗争。从军阀独裁专制到国民党党治统治，没有完成国民党化“转变”的奉系最终必将为历史所淘汰。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）