二、向谁问责：清晰界定问责对象
　　“向谁问责”是进行基本公共服务问责的重点和焦点。能否对应该承担服务责任的政府部门及其服务人员进行问责，则是基本公共服务问责机制的难点。从近几年国家在食品安全领域实施的问责结果来看，主要存在以下四种问责倾向：第一，一般只问政府职能部门领导人的责任而很少问当地政府主要领导人的责任；第二，一般只问政府职能分管领导人的责任而很少问当地政府主要领导人的责任；第三，一般只问政府副职领导人的责任而很少问当地政府正职领导人的责任；第四，一般只问政府主要领导人的责任而很少问当地党委领导人的责任。可见，我国问责对象的组成结构不仅比较模糊，而且不够合理。这种问责方式和问责结果不仅起不到惩戒问题官员的威慑作用，还损害了广大民众对党和国家的信任程度，容易导致党和政府陷入合法性危机。南开大学齐善鸿教授认为：“由于我国官员问责大都指向基层、底层的下级官员，导致出了问题之后，没有人会主动辞职，而出问题的官员也确信上级会保护自己，导致问责达不到真正的效果。为了应付舆论和更高层的政府，承担问责责任的机关，通常会抛出一些最底层的官员。这样不合理的责任承担机制，生成了官场不负责任的文化。”③
　　在问责对象的结构体系中，一般会涉及到三组不同的关系：一是党委领导人与政府领导人之间的关系，二是上级政府领导人与下级政府领导人之间的关系，三是政府正职领导与副职领导之间的关系。
　　第一对关系牵涉到基本公共服务的问责对象是党组织的领导人还是仅仅是政府主要领导人。目前我国基本公共服务问责实践证明，党和国家一般只针对行政系统的相关领导官员实施行政问责，问责对象基本上不牵涉到党委系统的党员领导干部。诚然，我国采取行政首长负责制的领导体制，主要的公共服务责任理应由行政领导人来承担。然而，根据我国党政制度的运作模式，各级党委是各级政府领导人的推荐组织和管理组织；而且每个政府部门都设立了相应的党组班子，党组是政府部门人事任免和人事管理的核心组织。既然党委和党组是本级政府领导人以及本级政府职能部门领导人的任免者和人事管理者，那么，各级党委和党组的领导干部也应该对所任用的领导干部承担一定的连带责任，也应该在一定程度上被问责，至少应该追究其“任人不善”的用人责任或管理责任。除此之外，很多基本公共服务的路线方针政策是由各级党委或政府职能部门的党组制定出来的，假如他们作出了不合理甚至不合法的公共服务政策的话，那么也应该被追究一定的服务责任。仅仅对政府部门的领导官员实施公共服务问责是不恰当的，政府部门和党委应该承担主次责任。政府部门领导人应该肩负直接的服务责任，而党组织领导人可能应该承担间接的、次要的干部管理责任或监督责任。
　　第二对关系牵涉到基本公共服务问责应该问到哪一级的问题。从目前我国已有问责事件来看，有的基本公共服务事件只问一级，有的连问两级，有的甚至实行三级问责。到底应该问责到哪一级，往往与被问责事件的严重程度以及民众的关注程度有直接联系。影响越大、民众越关注的事件，被问责的层级越多；反之，被问责的层级就相对较少。诚然，这种问责原则具有一定的合理性，但是，这并不能成为服务问责的法理依据。笔者认为，问责主体应该按照“权责对等”原则，对在某项基本公共服务供给过程中承担决策、提供、指挥和监管等主要职能的党政官员都应该实施问责，而绝不能简单地以官员身处哪一层级为问责依据，这样才能够兑现对需要被问责的领导官员进行问责。换句话说，谁在供给环节中未能很好地履行其决策、领导、监管等服务职责，谁就应该被问责。
　　第三对关系牵涉到该向政府正职领导人问责还是该向政府副职领导人问责的问题。从目前问责实践来看，我国主要采取对事故发生地的政府副职领导人进行问责，而很少直接问责到当地政府正职领导人。这种问责对象也不太合理。我国采取“行政首长负责制”的领导制度，政府正职是该单位的第一负责人，而分管副职只是协助或辅助正职工作。当然，对分管副职的领导人实施问责无可厚非，但是，正职领导人对自己的下属肩负监督和管理职能，政府正职有责任和义务经常了解和关注副职所分管工作的具体进展情况。所以，不仅应该对副职进行问责，也应该对正职进行连带问责，这才更加符合行政首长负责制的精髓。学者陈兴至指出：应一改过去“罚不责众”的传统思维模式，除发表相反意见的人之外，其余成员都应当被问责，作为“一把手”没能把好舵，更负有不可推卸的责任，故问责应以正职为主，只问责副职而不问责正职或少问责正职的倾向是与宪法的规定相矛盾的，是不公平的。④这种观点虽然过于理想，但颇具有合理性。
　　三、问什么责：明确规范问责内容
　　“问什么责”是基本公共服务问责机制必须解决的难题之一，是问责力度以及问责深度的主要表现形式。一般而言，被问责的党政部门及其领导官员应该承担以下四个层面的责任：一是道义责任，即服务机关及服务官员应该向事件的受害者和广大公众负责；二是政治责任，即服务机关及服务官员应该向党委和政府负责；三是民主责任，即服务机关及服务官员应该向选举自己的广大选民负责；四是法律责任，即服务机关及服务官员应该向相关的法律法规负责，如果在基本公共服务供给过程中存在违法违规行为，就应该被追究法律责任。从问责深度和惩戒效力的角度来看，四种责任由低至高依此递升，惩戒效果也明显加强。
　　通过考察近几年来党和政府实施的多起问责事件，我们发现，党和国家一般对以下两种事件实施问责：一是重大责任事故，如毒胶囊事件、“三鹿”奶粉事件、安徽阜阳劣质奶粉事件；二是政府滥用权力事件，如湖南嘉禾强拆事件、江西宜黄强拆自焚事件。其中，震惊全国的“三鹿”奶粉事件以及甘肃正宁幼儿园校车事件的问责决定表明，当前党和国家实施的基本公共服务问责内容主要局限于政治问责，而道义问责、民主问责及法律问责等内容，暂未纳入公共服务问责的范围，这导致基本公共服务的问责内容有些狭隘。鉴于问责内容的狭隘，党政系统的问责主体主要依据《中国共产党纪律处分条例》以及《国家公务员法》的相关条例对问责对象进行处理。其中，《中国共产党纪律处分条例》第十条规定，对被问责官员的纪律处分形式主要有“警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍”等五大类。《国家公务员法》第五十六条规定，对被问责官员的行政处分主要有“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”等六大类。客观地说，不论是《中国共产党纪律处分条例》的纪律处分形式，还是《国家公务员法》的行政处分形式，更多地凸显出政治问责的内涵，未能很好地体现出道义责任、民主责任及法律责任等服务问责宗旨。(责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）