长期以来，我国财政一直是政府主导型的财政，基 层政府在财政决策中事实上起决定作用。政府运转过程中机构臃肿、人浮于事、职能不清、行政效率低下，甚至腐败等，造成行政管理成本居高不下。当税收收入不能满足政府财政支出的需要时，政府要么依靠非规范收入，要么产生债务危机。如果坚持以民主宪政为制度基础，落实财政民主，建立直接的利益制衡机制，切实实现现代财政的人民主权，乡镇通过人民代表大会来决定重大财政事项，乡镇财政危机必将受到遏制。如果村级组织能够坚持财务民主，通过村民代表大会决定村级财务收支，村级债务危机就难以成形，乡镇政府也不必因过多干预而承担所产生的村级债务的连带责任。人民是国家的主人，也是国家预算活动的资金供应者，应落实他们对财政活动的有效控制和监督，使全能政府变为有限政府。
　　为明晰宪政体制下政府的活动范围，需要区分政府与群众组织、企业之间的法人产权关系，实行政企分离、政事分离。村级、乡村集体经济组织不再拥有乡镇政府担保下的高信用等级和巨大债信，乡镇政府不再承担村级、乡村集体经济组织的债务连带责任。乡镇政府的收入，来源于稳定的税收或上级转移支付。为保证宪政体制下有限政府的效率，对于税收与支出应采取不同的决策方法。公共支出结构与规模的决策要在财政决策的日常运行中作出，提高公民在公共品决策中的参与程度；而税收结构与水平的决策则要先于支出结构，在日常财政运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。税制是国家财政制度的核心，体现了纳税人承担的税收份额，一旦被选定应具有稳定性。在预算原则上保持预算平衡，严格执法确保其实现，抑制政府的过度增长或机构膨胀。改革农村公共品供给的决策程序，实现由“自上而下”到“自下而上”的转变，建立农民需求偏好的有效表达渠道，以农民实际需要来决定公共品的供给。
　　应制定明晰各级政府包括基层政府职权范围的法律，将乡镇政府职能限制在国家的基本服务和管理责任方面，如土地管理、治安管理、救灾抚优、公共基础设施建设、环境保护等。切实履行《预算法》要求“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”的规定，有法可依，有法必依，违法必究。严格按照政企分开原则，乡镇政府不能为企业贷款提供担保和抵押，更不能把企业经营形成的债务向农民或集体转嫁。上级政府及部门下达“达标升级”的要求，必须提供资金保证，不得下达“资金配套”的指令。加强对公共资源使用的监督和检查，杜绝农村公共品供给上的腐败和浪费，提高农村公共品的供给效率。
　　
　　(二)明确政府间事权划分，建立财力与事权相匹配的财政体制，强化财政管理
　　中央与地方的财政权配置，是依据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》([1993]国发第85号)文件规定的。在中央与地方事权和财权划分的过程中，中央政府作为一方利益主体，在给地方政府“分割蛋糕”时，着力于提高中央财政在财政收入中所占的比重，同时削弱地方政府的财政权。省级以下政府上行下效，层层向上集中资金，下移事权，成为乡村债务危机的重要诱因。1994年我国实施分税制后，中央财政收入比重提高，中央政府在国家财政总量的“蛋糕”中拿到了大头，中央宏观调控能力大幅增强。根据体制设计，以上级政府向下转移支付的方式弥补基层收支缺口。但由于转移支付制度本身缺乏透明和规范性，上下级之间信息不对称，政府级次过多，转移支付制度运行中政策和资金在中间环节渗漏严重。越是基层政府，对转移支付资金的项目和数额可预期性越差。
　　因此，应按照“分权与制衡”的宪政原则，实现各级政府间在规范性博弈基础上合理的财权划分。宪政的核心在于分权和制衡，对财政的要求主要表现为纵向财政分权和横向财政分权。纵向财政分权涉及中央与地方之间，以及地方政府相互之间的财权划分。目前纵向财政分权模式应在两方面进行调整：从财政分权的内容上看，中央与地方的财力与事权应对称，根据地方负担基本公共开支的需要，提供足额的财政资金，改变层层集中，乡镇政府财政无法维系的局面；从纵向财政分权的程序上看，中央政府与地方政府之间应在人民代表大会制度框架下建立规范的博弈机制，财政分权的内容通过立法程序确立，而不是由分权当事人之一——中央政府以规范性文件加以规定。目前横向财政分权行政主导的色彩十分显著，应在加强人民代表大会在决策中作用的同时，强化新闻监督、公民监督和司法控制。
　　要根治乡村债务危机，应逐步撤销乡镇政府，推动乡镇自治，“强县弱乡”，将乡定位于县级政府的派出机构，实力强的县治地之外的中心镇实行与县同级管理。乡级编制、人员、经费由县级统一纳入预算管理。将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。发展以县为主的农民协会、行业协会和专业协会，满足农民、农业市场化的需要，提高农民的组织化程度，提高农民与政府在基层人民代表大会制度下的对话能力。加强村级财务管理，规范村级收支行为。完善财务公开制度，按照“以收定支、量入为出”的原则，做好村级财务年度预决算，并及时张榜公布，接受群众监督。
　　
　　(三)区分现行乡村债务的责任归宿，由不同级次政府承担相应责任，通过发行专项公债提高基层在化债过程中的腾挪空间，分类逐步彻底化解
　　在农村税费改革过程中，国务院要求清理旧债和制止新债，但乡村债务总额仍持续增加。即使不再产生新增债务，旧债的生息依然是债务增长不可回避的因素。对已形成的债务延期不还必然生息，负面影响日甚一日。取消乡村组织的举债资格，不是解决乡村债务危机的治本办法。乡村债务危机的生成，不是由于乡村组织有没有举债资格，而是这些债务是怎么借来、用在何处以及能否按时偿还。在市场经济环境中，经济主体的举债权应该是基本权利之一。因乡村债务危机的出现，而得出取消乡村组织的举债权是因噎废食的表现。
　　对现存乡村债务的清理，重要的是明确债务主体，理清政府、群众组织、企业各自的责任，明确不同级次政府的责任，分清政府工作人员的权力界限。明确各个法人、法人代表及自然人的经济法律责任，才能避免某一级次的政府承担了超过其负荷的责任，政府替群众组织、企业背债，或群众组织、企业因政府行为负债。现存乡村债务问题发展成危机，由政府间、政府与工作人员间、政府与其他法人间法律关系不清晰引发，解决该问题还需从理清法律关系入手。在此基础上，明确责任、分类处理，逐步化解。首先化解农村义务教育债务，就是将农村义务教育看做政府优先责任的具体体现。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）