补，这一变化对乡镇财政收入的总水平几乎没有影响。税改前来自教育与道路等集资、两工折资、七所八站收费、罚款、屠宰税、基金的财政收入项目，在乡镇政府的操作下往往弹性很大，既是乡镇政府弥补财政赤字、偿还债务的主要手段，也是造成农民不堪重负的重要原因。税改后它们被取消或逐步取消，由此减少的乡镇财政收入通过上级的转移支付仅被部分弥补，成为乡镇政府债务问题在税改后凸现的关键所在(见表1)。
　　在乡镇财政支出方面，比较突出的变化是乡村义务教育相关支出由县级财政统筹安排，乡村教师工资由县级财政直接发放。在乡村义务教育相关支出划转给县级财政的同时，乡镇财政原来用于义务教育相关支出的资金同时划归县级财政。这一变化对于保障乡村教师工资的及时发放作用相当明显，但对于乡镇财政赤字及债务变化影响不大。人员工资、福利及办公费的攀升，对乡镇财政支出构成持续性压力。义务教育设施、交通设施、办公设施、农田水利设施投资，是达标升级的主要项目，也是“形象工程”存在的主要领域，滋生大量的乡村债务。乡村组织的收支缺口不得不以债务的方式存在，进一步生息增加新的债务，增加了债务危机爆发的可能性。
　　
　　(二)预算软约束与压力型政府体制是乡村债务危机的根本成因
　　乡村债务危机是乡村财政(或财务)危机的表现，有其产生的经济原因，根本成因在政治体制方面。乡村组织预算软约束，职责、产权不清，法治不彰，民众监督不力等，在乡村债务危机发展过程中发挥着决定性作用。20世纪80年代恢复乡级政府建制后，职能并没有准确界定。乡镇政府既要承担上级政府有关农村、农民政策的宣传和贯彻任务，又要组织乡镇的治安、计划生育、中小学教育、乡村道路建设、农田水利维修以及农业税收的征管等。在行政过程中，乡镇政府延续计划经济体制下的全能政府模式，政企不分、政事不分、事企不分。在政绩考核压力和经济利益的激励下，乡村干部乐于兴办企业、超基层承受能力供给公共产品。资金不足，在农村税费改革前主要采取乱摊派、乱收费、乱罚款的手法，乡村组织肆意侵犯农民产权。农村税费改革后更多采取借债的手法。借债收益大于成本，致使乡村政权组织敢于大量借债。从借债的收益来看，通过借债可以在短期内取得“政绩”，可以完成上级的达标任务，可以利用管理上的漏洞取得直接经济利益，可以在群众中树立“能人”形象。基层往往放大上级的升级达标要求，在预算软约束下过度提供公共产品，在财力不足的情况下只好借债。中央多次重申“农民负担不得超过上年度纯收入5％”的禁令得不到执行，预算法不允许基层政府举债的规定得不到落实，民众不能有效监督政府行为，导致上述现象难以遏制。
　　在压力型政府体制下，乡级政权组织受上级政府的管辖，乡镇干部的升迁，决定于上级对他们政绩评价。在这种干部政绩观的驱动下，基层干部往往缺乏供给农民急需的公共产品的动力和压力，而乐于提供能凸显其政绩的公共产品。乡镇政府过多参与、干预乡村企业运营，变乡村间的指导关系为领导关系。在没有足够财力作支撑的情况下，以乡镇政府或村级组织名义借贷兴办企业、建设公益事业项目，想方设法甚至不惜巧立名目负债建设“形象工程”和示范达标工程。在经济发展顺利的情况下，有利于增加乡级财政收入；而经济形势逆转后，要么农民负担过重不堪忍受，要么出现财政(财务)危机。
　　1994年的分税制改革，在压力型体制下成功提高了中央政府的财政收入集中度。省以下地方政府上行下效，逐级集中财政收入，同时事权层层下移，导致基层政权组织履行事权所需财力与其可用财力极不对称。同时，各种升级达标的指令性目标又不断下达到乡村，要求基层配套出资，其中很多远远超出了乡村组织的实际承受能力。时至今日，上级政府在项目安排中，奖补结合等做法，依然实行“行政力量软强制”的资金配套方法，成为衍生乡村债务的制度性因素，并有可能使中国乡村负债进一步恶化。温铁军等研究认为，对中西部地区1994～2020年间农村义务教育、乡村公路建设、乡村基础设施建设以及农村医疗四项建设中的中央支农配套资金引发的乡村负债进行估算的结果显示：中国支农配套资金引起的乡村负债占乡村存量负债的比例为15.2％～25.8％；同时预计，2005～2020年，支农配套资金最高将引发17850.77亿元乡村新增负债。
　　
　　(三)乡村债务危机的实质
　　综上所述，乡村债务危机是我国在社会转型过程中，由于乡镇政府以及与村委会、乡村集体经济组织之间产权不清晰、权责不明确，政事不分、政企不分，职能转变滞后，法治不彰、监督不力等原因，形成由乡镇政府与村委会、乡村集体经济组织承担的债务，并在可遇见期限内其自身无法足额偿还，可能引发乡村政治、经济、社会不能正常运行的状态。乡村债务危机是乡镇政府财政危机的间接表现，乡村债务危机发展的结果是乡村的政治危机、经济危机和社会治理危机。由于村民委员会以及乡(镇)村集体经济组织的债务形成过程中，有乡镇政府的影子甚至是在乡镇政府的直接领导、安排下进行的，导致我国当前的乡村债务问题中乡镇政府具有直接、间接责任。乡村债务危机问题可简化为乡镇政府的财政危机问题。
　　
　　三、化解乡村债务危机的治本方略
　　
　　近年来，理论界对化解乡村债务危机开展了大量探索，许多是从经济角度出发讨论对策建议，提出了清查旧债、杜绝新债、债权冲抵、资产变卖、发展经济等化解乡村债务危机的方法。但是，解决乡村债务危机这一非常复杂的问题，只有抓住主要矛盾，从经济、财政、政府治理体制改革人手，才能从根本上解决问题，使我国真正跳出黄宗羲定律的怪圈。这里针对乡村债务危机形成的深层原因，谨提出以下对策与建议。
　　
　　(一)加强产权保护，确保法律权威，明晰政府职能，建设宪政体制下的有限政府
　　乡村债务危机是上世纪末农民负担问题在农村税费改革后的变形。税费改革前，基层政府运用其“暴力或潜在暴力优势”，肆意侵犯农民产权，形成农民负担问题；或以可以侵犯农民产权为未来还款的依托，形成借债事实，孕育了债务危机。农村税费改革后取消了农业税，从财政技术工具上，剥夺了基层政府加税收费摊派的重要“抓手”。但农民等社会弱势群体的产权不能得到宪政体制的有效保护，诸如农民负担及乡村债务危机问题就有死灰复燃的条件。2004年3月，经修正的我国宪法明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2007年3月通过的《物权法》，确认了生产和交换的前提，体现了分配的结果，并且也决定着消费的范围，为界定产权、节约交易费用、财富的创造和积累提供了法律基础，有利于保护农民财产权，有利于明晰乡村组织举债的担保基础，对产生新债具有制约作用。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）