《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7 号）发布后，淘汰落后产能成为各地方政府的工作重点。2011年，全国18个工业行业淘汰落后产能，共涉及2255家企业。江苏省在2011年的淘汰落后产能工作中自加压力，超额完成了国家布置的淘汰任务。一方面，焦炭、水泥、造纸和印染4个行业淘汰产能均超过国家任务；另一方面，也淘汰了不在国家淘汰任务中的炼钢、铅冶炼、纺织、化工、白酒、铸造、金属制品7个行业的落后产能。江苏省“十二五”期间计划淘汰落后产能如表所示：
　　表 “十二五”期间江苏省计划淘汰落后产能（分行业）
　　单位：制革万标张、印染万米、铅酸蓄电池万千伏安，其余万吨
　　一、淘汰落后产能与消除过剩产能应采取不同手段
　　产能落后，是指生产企业、设备、工艺低于国家标准或行业标准、对资源、环境、安全、质量产生负面影响，属于技术范畴。企业、设备、工艺的产能落后与否，应当从两个方面予以界定。首先，在政策上必须明确凡是危及人身安全、严重污染环境、严重浪费资源、不符合质量标准的，必须淘汰；其次，考虑到行业的发展和产能的现状，在工艺、技术、装备、规模、能耗、环保、安全、质量等方面制定具体标准，限期淘汰。
　　产能过剩，是指盲目投资、低水平扩张等原因引起的产能利用率低下，属于市场范畴。产能过剩表明市场对相关产品的需求小于供给，部分产能被无效释放，对整个经济社会而言是产能的损失。实际中常用产能利用率、企业存货水平、市场占有率、利润率等指标来衡量产能的过剩与否。
　　产能过剩并不适宜用行政的手段予以调节，以钢铁行业为例，国家预测2009年粗钢消费量为4.3亿吨，然而实际消费量为5.7亿吨。近年，面对国家的行政干预，钢铁行业一方面价格持续上升；另一方面，上半年行业利润率同比下跌0.4个百分点（3.14%）。这种矛盾的现象表明市场的供求状况是决定产能过剩与否的根本，政府的干预只会带来负面的影响。
　　二、淘汰落后产能是消除过剩产能的必要经济手段
　　鉴于落后产能与过剩产能的差别，日本在上个世纪中叶已意识到，落后产能可以通过行政干预、强制淘汰的手段予以禁止，而过剩产能只能通过市场手段自发调节，但是政府应当给予一定的引导。基于这样的论断，日本在1956年出台了《纤维工业设备临时措施法》，一方面对设备的准入设置了门槛，另一方面对旧设备的报废给予了财政补贴。1964年出台的《纺织工业设备等临时措施法》严格规定了企业必须废弃两台旧设备才能添置一台新设备。1974年的《纺织工业结构改善临时措施法》更是将淘汰过剩设备的范围扩大到了整个纺织工业。据统计，截至1981年，日本用15年的时间淘汰了1966年织机数量的三分之一和精纺机数量的五分之二。
　　现阶段，我国部分行业产能过剩和产能落后的问题长期共同存在，有必要借鉴日本的经验，通过行政干预淘汰落后产能，最终达到产能供求平衡。以淘汰落后产能的方式消除过剩产能有三点好处：
　　1.不直接影响主要生产企业产能。工业是国家经济的命脉，产能存在不合理问题的企业不论大小，上下游都牵动着无数行业。行政手段对优秀企业的干预能力远强于中小企业，而落后产能往往集中在中小企业，行政干预会导致优质产品的减少，粗制产品的增多，产能过剩问题最终沦为产能的低水平。
　　2.基于产能质量区分选择性淘汰。过剩产能的界定并不区分产能质量，行政干预缺乏针对性。通过对产能质量的分级，对不符合国家和行业标准的落后产能予以淘汰，能够在不影响特定工业产品主要供给的情况下降低工业生产的负外部性。对整个社会而言，是更加有利的。
　　3.有利于金融机构参与产业升级。金融机构是以盈利为目的的，直接消除过剩产能时，金融机构缺乏激励，不愿参与到产业升级中去；但是通过淘汰落后产能这一方式，为金融机构创造了全新的投资环境，激励金融机构对环保型、节能型、安全型、优质型企业和设备加大投资力度。
　　三、淘汰落后产能工作应同时兼顾地域性和发展性
　　现阶段，中央采取了一刀切的标准制定方案，统一规定了18个行业的落后产能并公布了涉及企业的名单，责令限期淘汰，仅对部分欠发达地区在时间上略有放宽。这样的模式存在两方面的问题：
　　1.淘汰落后产能工作应具有地域性。不同地区因其经济发展水平和对第二产业的依赖度不同，对落后产能的界定也应当不同。就经济发达地区而言，其工业生产的总体设备、工艺水平明显优于欠发达地区，企业对淘汰落后产能设备、采购先进产能设备存在着激励；但是基于一刀切政策下财政补贴的影响，企业更愿意等待国家将现有设备纳入淘汰标准后再淘汰，丧失了自行优化的动力。日本在出台《纺织工业结构改善临时措施法》后就曾出现这样的问题。
　　2.淘汰落后产能工作应具有发展性。国家出台的淘汰标准基于地方政府和行业协会上报的数据，为了方便执行，往往在化零为整的过程中人为放松或缩紧了对某些落后产能的标准制定。由于我国第二产业生产长期不规范，现阶段有必要以这种方式强制干预；但是从长远的角度看，技术界定不如末位淘汰更加有效。因此，需要各地方政府和行业协会设计出科学、全面、简便的落后产能判别模型。
　　基于上述两点的分析，笔者认为，对落后产能的界定不仅仅应涉及环境指标（单位产出的COD和SO2排放量）、能耗指标、安全指标和质量指标，还应当涉及效率指标（如产能利用率）、财务指标（如投入产出比或利润率）和经济指标（地方第二产业年产值）等。将一刀切的标准制定模式转变为具有地域性和发展性的末位淘汰界定，是淘汰落后产能工作的当务之急。
 

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