马克思曾经说过:“最后的形式总是把过去的形式看成是向着自己发展的各个阶段。”[1]23-24只有站在代表先进、未来的高度来反观过去的发展过程,才可能理解历史过去的内在意蕴。根据马克思这一“从后思索”的方法,从古代社会到现代社会,人类社会经历了三种不同的治理模式。与之相回应的是,在政府与非政府组织的关系建构上也发生了相应的逻辑转换,即从古代社会以权力为主导的统治关系,到近代社会以效率为主导的管理关系,再发展为现代社会以价值为主导的服务关系。需要说明的是,不同社会治理模式之间的差别主要是由于政府职能要素之间的构成方式决定的,而不是因为它们之间在有无某些职能因素的问题上有区别。[2]统治、管理与服务作为政府的三大基本职能,存在于传统、近代与现代社会中,但在社会发展不同阶段这三种职能发挥程度有所不同,某一职能在一种治理模式中属于边缘性的存在,在另一种治理模式中转变为中心性存在,成为一种“普照的光”。
一、古代社会:政府与非政府组织之间形成以权力为主导的统治关系
在古代社会,政府与非政府组织之间形成以权力为主导的统治主客体关系,二者关系本质上体现为强烈的排斥和限制关系。当然,这种关系的生成有其特定的经济根据、政治架构和行政文化的土壤。
1.政府与非政府组织单向统御关系的社会基础。恩格斯指出:“在历史上出现的一切社会关系和国家关系,一切宗教制度和法律制度,一切理论观点,只有理解了每一个与之相应的时代的物质生活条件,并且从这些物质条件中被引申出来的时候,才能理解。”[1]38在古代社会,政府控制社会的目的总是通过垄断社会资源来达到的。对此,托克维尔对欧洲封建专制制度下的政府职能有一代表性的描述,他说:“在旧制度下,像今天一样,法国没有一个城市、乡镇、村庄、小村、济贫院、工场、修道院、学院能在各自的事务中拥有独立意志,能够照自己意愿处置自己的财产。当时,就像今天一样,政府把全体法国置于管理监督之下,如果说这个蛮横的字眼当时尚未造出,至少它在事实上已经存在了。”[3]再来看东方社会的政府行政,有学者说:“在社会事务国家化的情况下,东方社会的政府职能的总体规模也显得特别庞大。原因在于,巨大的社会公共工程需要集中大量的社会资源(人力、物力、财力),而在自给自足自然经济下,东方社会生产力水平很低,社会剩余劳动产品总量极为有限。要举办和维护社会公共工程,只有动员和集中全社会有限的剩余劳动产品。既然靠社会(村社)本身难以做成这件事,那么,强制性征集巨大的社会资源的职能就自然而然地落到了政府的肩上。”[4]通过历史分析,我们知道不论是东方社会还是西方社会,在社会生产力水平比较低的自然经济条件下,整个社会所拥有的各种资源、所能提供的物质财富总额是极其有限的。为了把有限的资源和社会财富控制在自己手中,以利于维护其统治地位,古代社会的政府行政都是以强制性控制资源作为其统治的基础。
2.中央集权:政府与非政府组织主从关系的政治架构。古代社会是身份等级制的社会,身份差序是其基本结构,对社会的治理也依据身份差序展开,表现为一种等级集权统治的治理结构。正如毛寿龙所指出,传统社会政治的宪政秩序基本上都是一种单中心的帝国秩序。[5]在这种秩序中,国家成了奖罚的单一主体,一切是非由国家来评判,除国家级的结社或作为国家工具的结社外,人民不能享有结社的自由,民间的任何结社活动都被视为会严重危害统治秩序,因此为历代“王法”所禁止。中国传统的政治制度构架和秩序就具有鲜明的帝国中心主义、规则国家主义、秩序单一主义和价值观的高度一元化特征,在这一制度构架和秩序下,任何鼓吹多中心秩序和规则的活动都被视为对现存秩序和规则的挑战,任何现代意义上的结社活动都是被严厉禁止的。[6]因此,我国虽然比较早就出现了非政府组织的雏形,如先秦的“社邑”、隋唐的“行会”、北宋的“合会”、明末的“善堂”、清末的“会党”等,但由于专制统治权力可以随意地干涉非政府组织的活动,可以轻易地瓦解、破坏非政府组织,使得非政府组织处于不稳定状态,呈现出规模小、结构相似的“蜂窝状结构”特征,彼此之间缺少沟通和联系,缺乏应有的独立性和自主权。而获得政府特许存在的非政府组织,也只是起着政府职能附庸的作用。比如说,中国古代行会的出现和发展不是为了适应当时手工业者和商人的自治需求,而主要是源于中央集权国家保证其税收来源和非税摊派的需要,所以,由国家强制工商业者联合成立的组织并不包含任何对自治权的索求性质。3.统治行政:支撑政府与非政府组织主从关系的行政文化。古代社会国家治理模式建立在等级制、未分化的权力基础之上,突出表现为“权治”的特征,“政府的职能,或者说最主要的、最根本的职能就是统治,实现统治阶级的意志和利益。因此,整个社会事务的管理也主要表现为国家管理而不是政府管理。”“行政活动过程的统治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰。”[7]16国家总是以赤裸裸的强制性权力来维护统治阶级的利益,而政府行政也主要是作为国家实现其阶级政治统治的手段而存在,是一种典型的统治行政。统治型的社会治理模式虽然也有着效率的追求,甚至也会有偶然的服务行为,但它的效率追求和服务行为只是统治的手段,是从属于统治职能的。统治行政突出的是政府的阶级统治功能,“政府的职能,或者说最主要的、最根本的职能就是统治,实现统治阶级的意志和利益。政府是作为统治阶级统治人民的‘御民之器’而存在的,本质上所代表的是统治阶级的利益,是从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的”。[7]16这一特点在传统的政治学和公共行政文献体系为:凡是涉及对“行政” 的合法性行使,或是社会公共秩序的维护和公共事务的管理,都与“政府”一词有着密切的关联。因此,无论是“行政”抑或“公共行政”,都至少蕴涵着这样的涵义,即行政就成了政府机构对国家和社会公共事务进行垄断性和强制性的管理活动。[8]这种对公共行政的理解和界定,反映了古代社会人们对国家机构的性质和作用的基本认识,即人们普遍认为政府在道义上负有保卫国家、提供公共服务的责任,是大众的惟一合法代理人。在实践中,国家和社会范围内的公共事务基本上由政府来管理,排除了其他社会主体参与公共行政的可能。在此范式下,政府与非政府组织之间只能是权力导向的统治主客体关系。 (责任编辑：南粤论文中心)转贴于南粤论文中心: http://www.nylw.net(南粤论文中心__代写代发论文_毕业论文带写_广州职称论文代发_广州论文网）
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从统治到服务:政府与非政府组织关系的逻辑转换
来源：网络(WWW.NYLW.NET) 作者：康宗基 发表于：2010-09-05 11:26 点击：次
【关健词】政府;非政府组织;统治;管理;服务
古代到现代社会,政府与非政府组织关系经历了由统治、管理再到服务的逻辑转换。在古代社会,政府是公共管理的唯一主体,排除了其他社会主体参与公共管理的可能,政府与非政府组织之间只能是权力导向的统治主客体关系;到了近代社会,等级化的官僚行政垄断了对社会公共事务的管
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